一、案情介绍

[例1]据《南国都市报》2006年4月18日报导，海南省公安厅悬赏缉拿7名重特大命案犯罪嫌疑人，承诺“举报线索对抓捕犯罪嫌疑人起直接作用的，白沙县公安局将分别给予奖励5000元人民币，起重要帮助作用的，给予奖励3000元人民币”。

[例2]据“新华网”报导，2006年4月30日公安部发出A级通缉令，悬赏30万元缉拿拟颠覆旅客列车的犯罪嫌疑人吴国昌。2006年5月23日上午公安部派员专程赴福建，为举报“3.24”破坏铁路案重大犯罪嫌疑人吴国昌的群众颁发了30万元人民币奖金。

二、意见分歧

诸如上面两例的关键词都是公安机关缉拿犯罪嫌疑人时的“悬赏行为”，而“悬赏”是近年来公安机关在追缉在逃犯人或犯罪嫌疑人时的惯常作法，也是新时期公安机关在刑侦程序中“走群众路线”的崭新模式。但是，实践中由于公安机关和举报人在“何为直接作用”、“何为重要帮助作用”的理解上往往存在不同程度的分歧。所以，一旦公安机关怠于发放奖金或不足额发放奖金以及奖金发放不及时，就会不可避免地导致“悬赏纠纷”的频繁发生。这样，建立悬赏纠纷解决机制就显得尤为必要和紧迫。因为对“悬赏行为”性质的不同理解，关于“悬赏纠纷解决机制”如何建构，可以说是仁者见仁，莫衷一是，概言之，主要有以下几种观点：

第一种观点认为，“悬赏”是侦查机关在刑事侦查过程中，为了案件的顺利及时侦破而采取的司法辅助行为。该种主张的法律依据是我国《刑事诉讼法》第123条，该条第一款规定：“应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令，采取有效措施，追捕归案。”“悬赏”就是公安机关所采取的“有效措施”之一。既然“侦查行为”被《刑事诉讼法》定性为司法行为，那么在程序过程中所采取的措施——如“悬赏”——亦理应划归司法行为之列，而在我国，根据现行的法律框架司法行为是不可诉的。另外，尽管我国早已建立了国家赔偿制度，但是《国家赔偿法》规定的刑事赔偿请求人都仅限于错拘、错捕或无罪错判等情况下的受害人，不包括侦查程序中的举报人在内。因此，持“悬赏行为”是司法行为主张者否认赋予“举报人”诉权的合法性。

与上述第一种观点恰恰相反，第二种观点认为，公安机关的“悬赏行为”尽管发生在侦查这一司法程序中，但是该类行为是公安机关积极主动作出的，符合行政权主动性和执行性的内在特征要求，并且“悬赏”也是为了达至一定的行政目的而实施的行政用权行为，故将其定性为“行政行为”更能反映问题的本质属性。在“悬赏”是“行政行为”认识的基础上，就“悬赏”究竟是何种模式的行政行为，又有两种不同的看法：其一，认为“悬赏”是“行政行奖励”。所谓行政奖励，“是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的具体行政行为。”举报人在有一定风险甚至是人身危险的情况下，勇敢提供犯罪嫌疑人线索，其积极性和模范性无庸赘言，因此，也应该是“行政奖励”的当然对象。如果上述分析不谬，“行政奖励”这一具体行政行为的可诉性就已昭然若揭，举报人如因受奖不能提起行政诉讼符合现行法律的规定。其二，认为公安机关发布“悬赏”信息的行为带有“广告”的性质，因此，“悬赏”信息的发布是要约或要约引诱，而举报人的线索提供行为就相应地是承诺或要约。从这个意义上讲，一旦举报人提供了有效线索，在公安机关和举报人之间就形成了一种契约法律关系，并且，由于该契约的一方当事人是享有行政权的行政主体，故其应定性为“行政合法”。行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现一定的行政目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同既有契约性又有行政性，当“行政合法”法律关系中的行政机关违约或毁约时，相对人可以对其提起行政诉讼，以便维护自己的合法权益。

三、学理评析

将“悬赏行为”定性为司法行为和行政行为的相异主张，是分别从形式行政和实质行政两个不同角度审视问题的结果。二者在不同程度上都有一定的解释力与说服力。考虑到我国目前系“大司法”格局，“悬赏”是司法行为，“悬赏权”是司法权的观点似乎无可厚非，但我们也必须认识到，这也是我国“超期羁押”、“刑讯逼供”等司法痼疾长期以来一直得不到妥善解决的症结所在。司法权从本质上讲是以法院审判权为核心的判断权，其区别于行政权与立法权最为显著的特征就在于被动性和中立性。根据各国的宪政实践，对司法权的救济主要通过审级制和有限制的再审制加以解决，以保证裁判行为的终局性。因为，终局性是司法权威的前提和基础，而司法权威则是司法公正的精髓与内核，一个没有权威的司法体制就谈不上司法公正，也无社会正义可言。

公安和检察机关的侦查等“司法行为”就其本质而言应属“行政行为”，只有实现公安和检察权力属性的重新认定和行政权回归，才能使权力行使过程中的受害者合法权益按照行政诉讼机制得以有效救济，也才能矫正公安和检察机关根据《刑事诉讼》的规定行为时滥用权力。“有权利必有救济” 、“有损害必有赔偿”是最为基本的法治原则，笔者认为，将“悬赏行为”定性为行政行为，把“悬赏权”界定为行政权更合乎法理，也更能够体现法律现实关怀的人文精神，至于“悬赏”是“行政奖励”还是“行政合同”，对问题的解决并不构成实质性的影响，然而，既便“悬赏”带有强烈的契约的外在特征，从目的层面观之也无非是以合同的“形式”来满足奖励的“内容”。故此，笔者以为可视其为以合同的方式实施的“行政奖励行为”。

四、实务建议

上面我们粗略地疏理并厘清了“悬赏行为”的行政奖励属性，但是我们还必须清醒地意识到，这仅仅是法学理论的逻辑展开。我国目前实定法包括司法解释都将公安机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为排除在行政诉讼受案范围之外，这主要体现在2000年3月8日最高人民法院公布的《行政诉讼法若干问题解释》第1条第2款第二项规定上，既然现行法律有明确的规定，根据“有法必依”的法治精神，司法实践就不应突破和违背，哪怕是为了善良目的“良性违宪”，否则就是宪政悲剧的开始。那么，这是不是意味着此类纠纷就不能通过司法的途径予以解决呢？如果这样不是更加有悖法治原理吗？笔者以为，在相关法律尚未修改，在司法权和行政权的界限亦没有得以合理划分的情势下，实践中可采取“曲线救国”的司法策略，即举报人可先向有义务给付奖金的行政机关提出要求奖励的书面申请，如果受请机关拒绝奖励或在合理的期间内不予答复，举报人可以义务机关行政不作为为由提起行政诉讼，维护自己的合法权益。这种“司法”问题的行政化转换，将会不断拓展法律制度的可利用空间，从而在步履艰难中践行和成就宪政。

五、观点延伸

不过，上述建议或策略是权宜之计，问题的真正解决还有赖于侦查行为的重新定性，否则法治尴尬不可避免，现实中的“疑案”亦将层出不穷。比如针对公安机关可以不作为提起行政诉讼，如果“悬赏”是由检察机关在侦查中承诺的，又将如何处理呢？“刑事逼供”和“超期羁押”甚或法院的违法执行行为，又将如何并在何种程度上开启司法救济之门呢？现实无时不在拷问着我们的政治智慧和法律技艺。