案情：据报道，上海卢湾交警开始将此前便衣抓拍的行人违章照片送入附近楼宇的企业，寻访违章人，通过各单位领导确认违章人员是否属其单位员工，希望内部进行宣传教育。这些照片是便衣协管员在路口抓拍的进出商务楼、小区、学校、医院等人群的违章行为，而这也是4月28日淮海路上41家商业企业与卢湾交警签订了文明承诺书后的深入行动。据悉，从下周起，卢湾交警支队和区文明办还将把便衣协管员拍摄的违章照片在路口周边楼宇的企业内部展览曝光。（《上海便衣交通协管员抓拍 ，乱穿马路者照片将示众》 2006-05-09 15:08:08 东方早报网络版 ）

评析：上海交管部门的上述执法行为意在维护道路交通秩序、预防和减少交通事故、提升行人的现代都市文明程度，从行政目的层面观之，符合《道路交通安全法》的立法意旨和行政权积极主动行使的本质要求，似乎无可厚非。但是，目的正确与宏大，并不能证明手段的应然合法与正当，只有在行为方式和程序亦经得起宪政精神检验的情况下，其方能称作真正合乎行政法治的理念与价值要求。从这个意义上讲，要肯定和推广上海交管部门的行为模式，就必须首先对其行为方式进行定性分析和学理反思，在批判中寻求行政执法的完善和优化。

上述交通执法模式涉及两个重要的行政法理论：其一，“便衣协管员”和交管部门实质上形成了行政委托关系，即“便衣协管员”的“抓拍”行为是受交管部门的委托而实施的，因此，“抓拍”是否合法关键要看该项委托权限和内容是否合法，并且，一旦“抓拍”因违法而损害了相对人的合法权益，最终也应由交管部门这一委托方承担不利的法律后果或责任；其二，交管部门和企事业单位签订“文明承诺书”行为，旨在履行《道路交通安全法》第6条有关“公安机关交通管理部门……应当加强道路交通安全法律、法规的宣传”的法定职责，是在以宣传教育这一带有行政指导性质的行为方式执行法律，也是行政行为方式多元化和人性化在现实中的具体体现。不过，由于《道路交通安全法》第6条第3款明确规定：“机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织，应当对本单位的人员进行道路交通安全教育。”所以，本案中“文明承诺书”就不仅具有行政指导这一非强制性行为的性质，而是在交管部门和企事业单位之间建立了一种“行政合同”关系，即“文明承诺书”实质上是一种行政合同。这样，各企事业单位据此就有了“行政协助”的法律义务，以便配合交管部门进行交通安全方面的法制宣传，甚或在法律允许的范围内，对内部员工采取一定的管理和引导措施。可见，上海交管部门行政行为方式的多元化和温和化、变原先单方的强制为现在的双方沟通，实现了从“秩行政”到“服务行政”的现代化转型，体现了现代行政的人文主义精神，从执法理念上讲具有一定的进步性和创新意义。但是，不可回避的是，上海交管部门的创新管理，却由于以下几个方面的原因而大打折扣，甚至有违宪之嫌。

首先，“抓拍”和“内部展览曝光”侵犯了公民的人格权。在上海交管部门的上述执法行为中，隐含着公共利益与公民人格权的内在紧张与冲突，同时，也促使我们必须深入的考虑，究竟良好的交通秩序是更大的公共利益，还是公民人格权的保护是更大的公共利益，何者更加优位以及如何更好的调处二者的关系？我国现行《宪法》第38条明确规定，公民的人格尊严不受侵犯。同时，由于国家权力和公民权之间的关系是宪法的核心关系，所以公民的权利就是国家机关的义务或职责，国家的任何机关都不得非法的侵犯公民的合法权利，即便是为了另外一个更大的利益。正是基于上述原理，司法实践中有了给“嫌犯”带“头套”的具体作法。“抓拍”和“内部展览曝光”，即涉及到一般公民的肖像权和隐私权，又涉及到学生中的未成年人、妇女、病人和残障人员等特殊群体肖像权和隐私权的特别保护问题。这与执法部门“电子摄像头”下“一对一”的处罚有着本质的不同，因为，后者公民个人的信息仅限于相对人和行政机关之间，而前者却很有可能会导致公民个人停息的非法扩散和传播——如网络，从而引发难以预料的不良社会后果。可以想见，当一个人的“丑态”和“不雅动作”被长期暴露于工作单位被众人“参观”，他是一种什么样的心情，更不用说有生理缺陷的人的内心感受了。这种“精神暴力”必然导致人们强烈的逆反心理。同时，更为重要的是，在这种执法理念的指引下会形成不尊重人格尊严的社会氛围，从而给一些不法分子以可乘之机，其就会为了经济利益和其他非法目的，冒充“便衣”进行“偷拍”并对偷拍影像进行非法利用。可见，“抓拍”的实质是“偷拍”，为了“文明交通”而采用的却是不文明的“偷”的方式，必然导致“人之为人”的尊严遭受粗暴的干涉和侵犯，最终使暴露于摄像头下的每个人因集体无意识而相互侵犯、人人自危。

其次，“抓拍”是“毒树之果”。为了加大道路交通的管理力度和执法强度，对于道路交通违法者可按《道路交通安全法》和《行政处罚法》的相关规定，在法定的处罚幅度内加重处罚，也可以采取一些法定的更加严厉的行政强制措施。但是，处罚和强制必须是法定的，不能超越法定的处罚种类和幅度，也不能采取法外的强制措施与手段，否则，就是超载职权或滥用职权，从而背离依法行政的内在要求和比例、信赖保护等行政法原则。“抓拍”是为了收集行人违反交通法规的证据而采取的措施，从本质上讲，“抓拍”是一行政证据收集行为，而根据证据法的一般原理，证据材料除了满足关联性、真实性的要求外，还必须具有合法性的特征，非法证据即便是客观真实的也不能作为定案的根据，必须按照非法证据排除规则予以排除。如果上述分析不谬，“抓拍”因侵犯了公民的人格权（包括肖像与隐私权等）就成为“毒树之果”，不能作为公民违反交通法规的证据，更不能展示橱窗于而继续侵权。本案中，行政机关自身就没有以此方式“抓拍”的权力，也理当禁止将自己不存在的权力委托于他人，行政委托法律关系因委托事项违法而无效，失去了其存在的前提与根基。故“便衣”的“抓拍”行为是违法的，应由交管部门承担责任。

最后，本案例还有些法律问题值得探讨，譬如企事业单位固然有义务协助行政机关执法，但是，他们有没有权力因其员工交通违法对他们 “实施”内部惩罚措施，如扣发工资、开除等。如果这样做了是否有违劳动法律、法规以及契约精神，答案显而易见，因此，“行政协助”也存在一个度的问题和违法审查的问题。另外，由于协助行政导致企业社会权力的非理性膨胀，必然挤压公民作为劳动者的权利，如何调处亦给我们提出了一个非常有意义的理论问题。　

　　　总之，一项关涉公民基本权利的行政措施，在其出台以前必须进行认真的法律论证，否则的话不但老问题没有解决，还会引发诸多新的法律争端。诸如“抓拍”就有一个可行性分析以及“抓拍”后的公民个人信息资料的管理、销毁、使用、公开的范围、救济程序设置等一系列的问题。可行的方法是先举行听证，吸纳各方的意见和建议，在此基础上才能慎重执法，理性行政。否则，良好的意愿不一定能受到理想的社会效果，至多也是“头痛医头，脚痛医脚”，甚至头痛未愈，又染脚疾。