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| 我国检警关系的反思与重构——兼评检警关系之中国实践与西方经验 | |||||
作者：厚谷襄儿 文章来源：作者自写 点击数： 更新时间：2006-7-24  |
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写作原由 检警关系不是一个新问题，国内外学者早有论述，但是最近几年似乎又成为一个热点问题，不仅学术界的专家学者对此的研究乐不思彼，而且司法实务部门也不甘寂寞，甚至已有地方检察院进行了“检察引导侦查”的改革试点。但是时至今日，中国的检警关系的改革何去何从仍然没有定论，反而尚有许多争论之处。笔者现就读于北京大学法学院，2005年9月至2005年12月期间在北京市海淀区人民检察院进行了为期三个月的实习。怀着对检警关系这一问题的浓厚兴趣，笔者在实习期间翻阅了大量相关资料，并专门进行多次调研，对这一问题进行了深入的思考。 摘要 我国现行的以“分工负责、互相配合、互相制约”为原则的检警关系，在法理上存在重大缺陷，在实践中造成了“检警冲突”。本文拟就此问题展开研究，以中国现存检警关系的现状为基点，比较考察当今世界各国的检警关系模式，通过对我国目前流行的几种改革意见的分析评介，提出了笔者自己对我国检警关系改革的目标以及进路的看法。 关键词 检警关系，检警冲突，改革重构，进路选择 Abstract The relationship between police and procuratorate in China based on the principle of “a division of labor of with separate responsibilities and working in coordination and restraining each other”, which exposes a great many problems not only in the fields of jurisprudence but also in judicial practice. Through analyzing the present situation of the relationship between police and proscuratorate and reaching on the legislation and practice of the main nations in the world, this article makes some comments on three solutions to these problems which are popular nowadays. Then, the article suggests the object mode and ideal way to reconstruct the relationship between police and procuratorate in Key words the relationship between police and procuratorate, the conflict between police and procuratorate, reform and reconstruct, ways and means 一、我国检警关系之现状 (一) 检警关系概述 本文所谓的“检警关系”从实然层面讲就是公诉权和侦查权的关系。[一]依照《刑事诉讼词典》的解释，所谓“侦查权”就是“享有侦查权的机关搜集证据，揭露和证实犯罪，查缉犯罪人，以及实施必要的强制措施的权力”，“侦查权是国家权力的有机组成部分”。侦查权一般是由警察行使，这是由他们的特征决定的，警察是国家的暴力机关，他的天然使命就是维护社会的秩序，依次也适用于追究犯罪、搜集证据和抓捕犯罪嫌疑人。所谓“公诉权”，同一部字典的解释是：“国家权力的一种，指专门国家法律监督机关享有的权利，再我国就是人民检察院履行其职责时所享用的权力”。它主要包括法律监督权，提起公诉权等等。随着社会的发展，犯罪的复杂性和隐蔽性都有所提高，以及人们对警察滥用职权的担忧，导致了侦查与检察的职能分离，因此，侦查与检察的职能区分是必要的，但理顺其中的关系也是必要的。在刑事诉讼中，检察机关和警察机关作为追诉犯罪的主体，其中警察主要负责对刑事案件的侦查，检察机关主要负责对前者要求起诉的案件进行审查和提起公诉。二者的工作存在着天然的紧密联系。如何正确处理检察机关和警察机关的关系，对于国家追诉权的正确行使，从而刑事程序更加更加合理、有效的运作，保证刑事诉讼任务的完成以及司法公正目标的实现，具有重要的意义。 （二）我国检警关系现状 从我国现有立法来看,无论是现行宪法还是刑事诉讼法典,都在总则中明文规定,人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、相互配合、相互制约，以确保准确、有效的执行法律。而且该原则还被宪法确认为一项公认的刑事诉讼法的基本原则。[二]这种分工负责、互相配合、互相制约的原则是在我国长期的刑事诉讼实践中确立的，是我国刑事诉讼活动的一个重要特点。分工负责，是指在刑事诉讼活动中公、检、法三机关按照法律的规定行使职权，各负其责、各尽其职，不可混淆也不可替代。互相配合是指三机关应该通力合作、协调一致，共同完成刑事诉讼的任务。互相制约是指三机关在分工负责、互相配合的基础上还要对其他机关发生的错误和偏差进行纠正，以达到互相牵制、互相约束的目的。[1]所以长期以来，我国便以“分工负责、互相配合、互相制约”作为调整我国检警关系的指导性准则。在此基础上，我国形成了一种以检警制约为特征的检警关系模式。这一关系模式依赖于两个理论支点：一是检警分立。即公安机关与检察机关在法律地位上是平等的，都是侦查权的主体，两者在侦查刑事犯罪案件的权限上，是分工负责的关系，公安机关负责大部分案件的侦查，只是有些案件由公安机关侦查不利时才有司法机关——检察机关来侦查，而不存在谁服从谁、谁辅助谁的主从关系。[三] 二是检警制约。即在检警分离的基础上进一步强调检察机关和公安机关的双向制约，不仅检察院有权制约公安机关，公安机关也可以反向制约检察机关。[四] （三）我国检警关系存在的问题 通过以上分析考察，不难看出，我国刑事诉讼程序中的检警关系是建立在分工负责、互相配合、互相制约的基础之上的具有鲜明特色的一种模式。这种模式长期以来被认为对于刑事诉讼目的的实现有着积极的保障作用。这也与我国学术界主流观点将惩罚犯罪作为刑事诉讼的首要目标息息相关，正如有学者说，“我国刑事诉讼法是人民民主专政的工具，其基本功能是从诉讼程序方面保证刑法的正确实施。因此，保证有效的揭露犯罪、惩罚犯罪史刑事诉讼的首要任务。”[2]不可否认，这种在特定历史条件下形成的检警关系模式在特定的历史条件下有其合理性，而且在我国特定的司法背景中，该原则在刑事诉讼实践中的贯彻，对于查清案件事实，正确适用法律确实发挥了重要作用。然而，由于该原则自身存在的问题、弊端和缺失，使得该院在在刑事诉讼实践中产生了一定的消极影响，反而妨碍了我国刑事诉讼制度的完善以及刑事司法公正目标的实现。以下分别从诉讼法理、立法实践以及司法实践等不同的角度对我国目前检警关系存在的问题进行深入分析。 第一、 从诉讼法理上 从诉讼的一般理论上，侦查的最终目的是为了控诉服务，在侦查阶段进行的调查取证、查明案件事实等等活动都是为了在法院庭审阶段支持控诉。因此，侦查职能往往被视为控诉职能的辅助部分而不具有独立性，在刑事诉讼中定位执行控诉职能的检察机关和执行侦查职能的公安机关之间的关系时，执行控诉职能的检察机关应该居于主导地位。正如有的学者所说的：“公诉权应当包括侦查权。侦查权较之公诉权来说，应该处于权利的下位。”[3]所以，既然控诉和侦查的关系在本质上应该是一种主从关系，那么行使控诉权的检察机关就应该有权监督、制约行使侦查权的公安机关，而反过来，行使侦查职能的公安机关却不能监督和制约行使控诉权的检察机关，否则将导致诉讼关系错位，诉讼机制冲突。[4]很显然，从我国目前的现实情况看，“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下的分立、制约的检警关系模式强调的是检警之间的平等和独立，在本质上是一种错位的关系模式，混淆了侦查职能和控诉职能之间的关系，违背了控诉与侦查之间的主从关系，违背了侦、控职能之间的配置规律，以至于引起了检警关系之法理错位，也必然会导致实践中的诉讼关系的不顺以及侦查机制的不畅。 第二、 从立法实践的层面 我国现行的立法中，规定有检警关系及其相关内容的法律规范有很多，上有宪法，中有刑事诉讼法，下有最高检的司法解释以及公安部等部门的部门规章等等，层次不可谓不全，范围不可谓不广，但是细细研究却会发现其中的诸多问题。宪法的规定只是抽象的原则，不具有现实的可操作性；最高检的司法解释以及公安部等部门规章又多是从各自部门的角度出发对其活动做出具体的规范；而真正从检警关系的层面规定了具有可操作性的行为规范的法律只有刑事诉讼法（当然包括相关的司法解释）一部而已。以下仅就刑事诉讼法的法律规定存在的问题做简要介绍。 （1） 刑事诉讼法对引导侦查的规定不完善，使检察机关引导侦查 工作进展步履维艰。在刑事诉讼法中，与引导侦查权相关的主要规定主要体现在第68、68 以及140条。从这些规定来看，检查机关引导侦查，只是有权参加公安机关的讨论，一般案件之限于在批准逮捕、起诉阶段在书面审查的基础上向公安机关提出补查证据的要求。由于刑事诉讼法对检察引导侦查的规定十分有限，远远不能满足实践的需要，在司法实践中，检查引导侦查的方式也已不限于上述的规定。由于没有法律规定作为支持，检察机关引导侦查成功与否，很大程度上取决于公安机关的配合程度。[五] （2） 刑事诉讼法对立案监督、侦查活动监督的规定过于原则，缺 乏实施细则，使这两项工作的开展受到很大限制。这些规定见于刑事诉讼法的第8、76、87条。在司法实践中，由于公安机关可以独立决定立案、侦查、撤案以及采取刑事拘留、取保候审、监视居住、追捕等强制措施，法律没有明确赋予检察机关知情权，虽然规定检察机关有实行法律监督的职责，公安机关也有予以配合的义务，但规定往往过于空泛，如何从职责与职权、义务的搭配上保证各种监督的实现则没有具体的规定。因此检察机关对公安机关的侦查活动和立案活动很难能够实现全面监督，检察机关有关了解公安机关受案、立案、破案、撤案的数据和情况的要求大多受到拒绝，要开展立案监督、侦查监督通常只能通过被害人的控告以及在移送审查的案件材料中发现线索，而在对侦查、立案监督线索进行调查的过程中，又要依赖公安机关的配合。法律上的不完善使得检察机关的立案监督难以展开，即便展开也难以监督到位。 （3） 刑事诉讼法没有对公安机关不采纳检察意见或建议的惩戒 后果，缺乏强制执行力。例如，在刑事诉讼过程中，当检察机关要求公安机关补充侦查一些证据时，如果公安机关办案人员认为不必要就可以不收集该证据，造成一些案件无法起诉。这样既纵容了犯罪，又浪费了司法资源。立案监督也存在同样的问题，如果公安机关坚持认为不应该立案，即使检察机关发出《立案通知书》，公安机关也可以不予立案，并不会因此而承担任何法律后果。由于缺乏法律规定的惩戒后果，检察机关对公安机关的监督和制约作用必然显得苍白无力。 第三、 从司法实践的纬度 从实践效果来看，我国现行的检警分立制约模式已经在实践中引起了严重的机制冲突，即“检警冲突”，造成诉讼关系的不顺以及检警关系的不畅。这突出表现在： （1） 侦、控职能的本质同一性，使检、 警两者重配合而轻制约。 目前，我国的司法监督权和控诉权都由检察机关行使，其中控诉权作为国家追诉权的一部分与侦查权具有本质同一性。也就是说，检查机关在对公安机关的侦查行为进行法律监督时，却又与公安机关一起围绕着一个共同的目的——追究犯罪——而运转，这就导致了检察机关在更多的时候是想方设法与公安机关保持配合，以共同追究犯罪，而不是更好的监督公安机关的行为。[六] （2） 侦查与控诉衔接不当，导致公诉的效益不高、效率低下。刑事诉讼审 前程序的功能之一就是“更快发现、确定犯罪嫌疑人并依法起诉，为国家审判权的行使提供前提，为审判程序的运作做准备”。[5]刑事诉讼中的侦查与起诉活动的根本目的是为了公诉做准备，保证公诉人在法庭上获得成功，顺利实现国家对犯罪嫌疑人的刑罚权。因此，只有以实现公诉为目的为指向，侦查活动才能有的放矢，只有侦查活动与公诉目标实现内在契合，侦查与起诉形成一个有机统一的整体，这样的审前程序才是优良的。然而，我国检警关系模式将侦查和起诉划分为两个独立的诉讼阶段，从而造成审前诉讼程序的整体断裂，导致国家职能的分解和消弭。在这种结构下，有限的司法资源因程序的重复开展而反复浪费，效率十分低下。[七] （3） 检警分立制约导致双方“扯皮”、“内耗”，减损了检控职能。 由于我国检警分立制约模式的基本特点是检警关系的平等性和制约的双向性，因此，检察院对公安机关的监督、控制力度有限，公安机关往往脱离检控的要求自行其是，造成刑事侦查不能按照检控的要求实施，甚至双方“扯皮”、“内耗”。比如，就检察院的立案监督权而言，根据刑事诉讼法的规定，公安机关不立案理由不成立，检察院通知公安机关立案的，公安机关就应该立案。但是在实践中，在有些地方，公安机关却仍是不立案或者立案后撤销案件的方法来消极应付，使检察院的这一权利虚置或落空。这必然导致检控能力的受损和下降。面对这种情况，检察院却受制于分立制约的检警关系模式而束手无策。[6] （4） 检警分立、制约，导致检警两机关重复进行同样的活动，造成司法资 源的浪费。公安机关作为侦查机关，在刑事案件移交检察机关提起公诉之前已经对案件进行侦查、预审，已经对案件的基本事实有了比较全面的认识和把握。而当案件移交检察机关时，检察机关又必须重新进行案件的预审，以及提讯犯罪嫌疑人等等，而这些活动都是公安机关已经完成的，所以这样无疑就造成两机关工作的重复，造成了司法资源的浪费。 （5） 现行检警关系使得检察方的控诉、判断正确性降低。检察机关的控诉、 判断是建立在充分的侦查证据的基础上的，而现在公安机关搜集的证据可利用率不高，质量低下，因此建立在此基础之上的判断实难实现。再者，在我国检察机关不参与侦查机关的侦查活动，其判断是建立在公安机关搜集的犯罪人口供、证人证言、被害人陈述、鉴定结论等等的基础上，本身已经有了局限性，加上对于非法证据的判断也难免出现错误，直到辩方在法庭上提出其合法性是才发现此证据违法，不能使用，就将使控方自我陷入被动的局面。[7] （6） 检察机关对侦查行为的监督不力，无法纠正其违法行为，无法保证犯 罪嫌疑人和被告人的人权以及诉权。我国的公安机关和检察机关是一种相互制约的平行关系，而在实践中由于种种历史和现实的原因，公安机关的地位往往比较高，检察机关虽然属于监督机关，具有一定的监督权，但在实践中，这种监督是无力的，面临的困难重重，甚至是有名无实的。因此导致公安机关在侦查活动中缺乏外部制约机制，在侦查实践中，公安机关采取逮捕以外的强制措施和其他强制性侦查手段具有很大的随意性，刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象屡有发生，侦查程序的法治化程度较低，犯罪嫌疑人在侦查中的基本人权以及应有的诉讼权利受到极大的威胁。 由上可见，我国现行的检警关系模式存在着从法理到立法到实践的诸多的矛盾和问题，已经成为一个亟待解决的重要问题。正是基于此，我国学者提出了很多改革检警关系的主张，这些方案又存在着很多的观点上的分歧。那么，到底我们应该建立一种什么样的检警关系呢？回答这个问题，我们必须首先对检警关系的具体模式进行进一步的细分与考察。 二、检警关系模式之比较、考察 （一）检警关系模式的介绍 对于检警关系的基本模式，我国学者众说纷纭，莫衷一是。在全国诉讼法学研究会南京年会期间，有的代表认为检警关系模式只有一种，即检警一体化模式，大陆法系的检警关系模式可称为紧密型的检警一体化，而英美法系的检警关系模式则可称为松散型的。[8]对于检警一体化模式，有学者认为，“在现行的刑事司法体系中基本不存在”，[9]“并不是大多数国家的通行做法，也不符合检警关系发展的大趋势”。[10]笔者认为，以上观点各有其道理，但是都不全面。考察这一问题不应该仅仅局限于刑事审前程序的检警关系，而更应该重视检警机关在刑事诉讼特别是刑事审判中的关系。所以笔者总结认为，世界上存在两种具有代表性的检警关系模式，即大陆法系检警关系模式以及英美法系检警关系模式。[八] （1） 大陆法系检警关系模式 大陆法系国家普遍实行检警合一的关系模式。所谓检警合一，并不是强调意味着检察机关和侦查机关在组织上合二为一，而是说，检察机关集侦查权和控诉权于一身，检察院是法定的侦查主体、形式上的侦查机关，而警察机关作为实质的侦查机关，仅是为帮助检察机关行使侦查权而设立的辅助机关，警察机关的任务就是协助检察院侦查犯罪或受检察院的指挥、命令侦查犯罪。在侦查程序中，承担控诉职能的检察院是主导和中心，检察院不仅可以自己侦查，而且可以命令、指挥警察机关侦查犯罪。 （2） 英美法系检警关系模式 与大陆法系国家不同，英美国家在观念上并不将检察机关视为民众的诉讼代理人。因此，在观念上认为检察机关与作为政府代表的警察机关具有不同的性质，两者不存在合一的基础。据此，侦查犯罪被认为是警察机关的职权，检察机关一般不直接行使侦查权，侦查权与控诉权相对独立，警察机关与检察机关也相对独立，由此形成了一种检警独立的关系模式。 （二）检警关系模式的比较 通过以上的考察可以看出，大陆法学国家一般实行的是不同程度的检警合一模式，英美法系国家则一般实行检警分立。检警合一的合理性似乎存在问题，但是他之所以存在以上两种检警关系模式的不同，是由通过分析我们看到，检警分立与其法律文化传统、国家体制有着很大的关系，比如在英美法系国家，其传统一脉相承。在那里，法院地位崇高，法院对警察侦查权滥用的限制非常有效，比如严格的非法证据排除规则，人们对自然正义和程序正义的追求是其他国家无法比拟的。警察自早期就在刑事司法领域发挥了重大作用，也形成和养成了完善的侦查技术和证据搜集方式，其搜集的证据在法院的利用率高，价值大，至于检警分立带来的效率低下在那里也不成问题，因为在美国传统上效率就被放在了公正的一个次要地位。总而言之，不同的检警关系模式是由各国不同的文化背景、法律传统、诉讼观念、价值取向等等因素决定的，因此不能说两种模式孰优孰劣，更不能简单的予以肯定或者否定。 但是，通过比较分析，我们仍然可以看出二者各自的优缺点。学者一般认为，检警合一模式的优点主要在于：其一，警察机关和检察机关均可行使刑事诉讼侦查权，更利于发挥国家行使追诉权的主动性，而且由于检察官参与、指挥侦查活动，有助于检察官更快速、准确的做出是否起诉的决定，从而使刑事诉讼更加快速、高效。其二，警察和检察官统一于追诉任务中，可以实现警察优秀的侦查能力和检察官较高的法律素质的良好结合，从而保证国家追诉权的正确行使。但是这种模式在实践中也存在一些问题，主要表现在因为检察机关不直接参与或指挥侦查，因而其做出的处分可能与案件的实际情况不符，从而招致警察的不满和抱怨，在一定程度上影响警察工作的积极性。检警分立模式不会存在上述问题，但追诉进程较为缓慢。由于检警的工作各自独立，检察官不了解侦查过程，只是根据警察移送的材料进行审查，势必影响检察官做出决定的速度和正确性。检察官没有侦查权，无法对警察的侦查活动进行控制并在侦查阶段发挥专长，也不利于国家追诉权的正确有效的行使。 （三） 检警关系模式的发展趋势 事实上，不论是检警合一还是检警分立，其实质都是以侦查职能和控诉职能也就是侦查机关和检察机关的关系为基础的关系模式。纵观各国的法律规定和司法实践，不难发现上述模式的基本特征就是侦查机关和检察机关之间既存在形式上的分工关系，又存在实质上的合作关系。形式上的分工是显而易见的，而实质上的合作又是必然的。这是因为侦查（权）职能和控诉（权）职能之间本就存在实质的一致性和天然的亲和性。侦查的根本目的就是为了控诉做准备，控诉的成功与否很大程度上取决于侦查活动的结果。在此意义上，侦查机关与控诉机关的合作就是顺理成章的。特别是当前，在世界各国的犯罪率普遍居高不下或者持续上升，以及国家和社会民众普遍都有加强控制犯罪的愿望以保障社会与人民安全的背景下，加强检警机关在刑事诉讼中的进一步密切合作，以确保案件的质量，从而提高惩罚犯罪的诉讼效率，已是大势所趋。下面以英国、法国、日本、俄罗斯的司法改革为例加以说明。 1998年，英国议会决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察官与警察局之间的关系，提高刑事司法效率。[12]根据赖恩·格莱德维尔爵士的建议，英格兰和威尔士的警察机关和检察机关通过刑事司法小组和审判小组实现了共同办公。[九] 日本经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于 在法国，从 通过以上考察，我们发现英美法系国家逐渐加强检察院对警察机关的控制和干预；而大陆法系国家虽然在立法中明确规定检察院可以行使侦查权并可以指挥、监督警察机关侦查犯罪，但在实践中，检察机关一般并不直接参加侦查，而是在需要的时候进行补充侦查。由此可以得出结论：两大法系趋于相互协调、接近。 三、我国检警关系的重构—改革的目标模式与进路选择 （一）三种进路及其评介 针对我国目前检警关系存在的问题，专家学者从不同的纬度提出了多种改革方案。以下笔者就当前比较流行的观点予以评介。 （1）侦诉合一 侦诉合一，使侦查与控诉职能的合一，指侦查与控诉从立案侦查到法庭公诉都由一个机关统一行使。它不同于上述的检警一体化，也不是检察引导侦查，而是在充分保证检察机关司法监督权的前提下，将控诉职能剥离，交由侦查机关行使，即侦查机关负责整个犯罪的追诉过程。侦诉合一是侦审合一的延伸与延续，某一探组或者几名侦查人员负责案件一办到底是其核心形式。[16] 这一理论貌似合理，可实际上却并没有真正解决侦诉之间的关系，法理上是站不住的。另外从司法实践的角度看，它又可能遇到诸多问题： 第一、司法监督问题。现行侦诉关系的理由之一就是通过检察机关控诉权的形式来制约侦查机关的行为。把检察机关的控诉权完全剥离给侦查机关后，侦查机关的犯罪追诉权大大膨胀，从犯罪嫌疑人的角度讲，主要是侦查机关对犯罪嫌疑人实施的强制措施时间延长，这为侦查人员实施刑讯逼供等非法侦查行为营造了土壤。 第二、证据收集问题。实行侦诉合一，侦查机关负责整个案件的侦查活动，为了公诉的成功，很可能导致其只重视证明犯罪嫌疑人有罪的证据而忽视无罪证据。 第三、办案质量问题。由于警察警力不足、体质缺陷、人员素质等等原因都可能导致办案质量的低下。 第四、侦查人员的保护问题。我国刑事诉讼法规定了公开审判制度，法院对案件的审理和判决，除了有特别规定外，都应当在法庭上公开进行。实行侦诉合一后这一制度对侦查人员提出新的挑战，即侦查人员必须暴露在大庭广众之下。这很多程度上增加了公诉警察受到被告人及其团伙成员或者亲属报复陷害的可能性。 （2）检察引导侦查 检察引导侦查的机制，即检察机关通过参与公安机关重大案件的侦查，对其证据的收集、提取、固定以及侦查的方向，提出意见和建议，并对侦查活动进行法律监督。[十二]具体来讲，实现检察引导侦查的途径和方法，概括有关学者的学说主要有以下： 第一、检察机关应该准确把握提前介入的法定内容，即检察机关的批捕和起诉部门分别在侦查机关破案前和侦查终结前提前介入。对此，批捕与起诉部门可以采取同包刑警责任区的做法，即以一名主办官和一名主诉官同包一个刑警区。 第二、公、检对等派员参加对方的案情分析和案件讨论。 第三、对于侦查机关报捕和移送起诉的案件，如果侦查机关补充侦查，批捕和起诉部门应该开列明确、具体的补充侦查提纲通知侦查机关进行补充侦查，必要时可以与侦查机关一道补查。 第四、案件主侦人员应当旁听案件的审理。 第五、实行联席会议制度。通过定期召开联席会议的方式，互通情况，讨论形势；总结经验，汲取教训；消除分歧，加强协调；共同研究，解决问题。[15] 由以上可知，检察引导侦查是从中国自身的角度思考中国问题的，但是不能从根本上解决中国的问题，最多只是一种权宜之计，是在中国司法体制已经基本定型的情况下，对司法改革定既不伤筋动骨，又要切合诉讼规律的一种尝试。[16] 所以这种方案只具有暂时意义，并不是司法改革的目标。对于该方案,存在一下问题： 第一、检察机关与警察机关并没有事实上的隶属关系，加上检察官由于学识、侦查力量与网络等原因难以实行有效指挥侦查，造成法律与实际脱节。 第二、当然，检察机关可以通过监督侦查来实现对侦查的指挥。但是，如果依然是软监督，检察机关对于侦查机关的监督如果没有任何的强力，这种改革可能陷入有名无实的游戏，没有任何的实际意义。[十三]如果引入了强力保障，这与检察“引导”侦查之名又难以协调。比如，对于检察机关的监督，警察机关的办案人员如果拒不服从，坚持机构有人事惩戒权，这样就赋予了检察机关一定的强力，办案警察不服从就会受到惩罚，但这又难以称之为“引导”了，而应该是“主导”。 第三、检察引导侦查，无疑使得处于刑侦第一线的警察机关不具有侦查主体地位，不利于发挥其积极性，会影响刑事司法的效率。 第四、检察引导侦查不仅不能解决现有的问题，还会带来一些新问题。对于侦查过程中的侵犯人权的问题，对于侦查机关拒不服从立案监督并不能给与根本性的解决。相反，这种主动深入到警察内部，开会议，搞讲座会不会招致警察机关的反感也是疑问。学者建议的某些措施早已超出引导的内涵之外了。也有人担心两种机关的联合办案会不会导致联合的侵犯公民权益的事件发生呢？从分权理论上看这一担心也不是没有道理的。所有这些问题都是新问题。 （3）检警一体化 此一改革模式是现今呼声最高的（因此本文拟将重点分析）[十四]。持该观点的学者认为，我国现行的检警关系是一种分立制约的关系模式，这种模式违背了检警紧密化，引起“检警冲突”。因此，其结论是以检警一体化为基本思路对我国的检警关系予以改造和重塑，具体而言： 第一、应当强化检察院法典监督权。回复1979年刑事诉讼法关于检察机关立案管辖权的规定，检察院不仅可以就贪污贿赂渎职侵权等国家改造人员的犯罪进行立案，对于其他犯罪，如果检察院指令公安机关立案，公安机关不予立案的，检察院可以自行立案侦查；对于一些重大、疑难的案件，如果检察院认为由自己立案更加合适的，也可以直接由检察院立案侦查。这样，就可以防止出现公安机关对一些案件拒不立案侦查，而检察院却束手无策的情况。 第二、加强检察院对公安机关立案的控制权。公安机关立案或者撤案都必须经检察院批准或决定，对于检察院的决定，公安机关不得提出异议（如提请复议、复核等）。 第三、确立检察院的侦查监督权。即检察院在进行侦查时，不论是自侦还是补侦，都有权调动公安机关的刑事警察协助侦查，刑事警察有义务接受。公安机关应该按照检察院的指示、命令收集、调查证据。 第四、确立侦查指挥权涉及检察院与公安机关的组织隶属关系问题。对此问题，主张检警一体化的学者又有不同认识。比较普遍的看法是，由法律明确规定检察院对警察有提请惩戒或罢免权。即检察院不介入刑事警察的日常行政管理，而只是在刑事警察不服从指挥时，拥有一定的处罚请求权。[14] 通过考察，笔者发现大多数的学者甚至一些刑事法律方面的著名学者都持这一主张，因此当前提起检警关系改革，“检警一体化”便是首当其冲要讲的，该主张的影响一时无两。但是，笔者认为对此应该保持冷静，该主张确实具有很多积极的意义值得肯定，但是其同样存在致命的缺陷，无论在理论上还是实践中都是行不通的。[十五]一下就该主张的具体问题进行深入分析。 第一、“检警一体化”割裂了我国宪政制度与诉讼结构的统一。正如刑事诉讼法与宪法的关系一样，一国的诉讼结构同该国的宪政制度是有着天然的紧密的联系的，有什么样的宪政制度就有什么样的诉讼结构。我国宪政制度的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度，这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下架构。人民代表大会制度是国家的权力统一由人民代表大会行使，在国家权力机关人民代表大会下设立行政机关、审判机关和法律监督机关，相应地形成了行政权、审判权和法律监督权。这三种权力，与欧美等三权分立国家中的“三权”无论是性质上还是范围上，都是不对等的。[17]因此说，我国检察机关是一种独立国家权力，是与行政机关、审判机关平行、独立的法律监督机关。在我国司法体制和诉讼程序中，检察机关同样是具有独立的法律监督的作用和地位。我国宪法以及刑事诉讼法都明文规定了公、检、法三机关在办理刑事案件时应当分工负责、相互配合、相互制约。可见，从宪政结构和诉讼结构两个不同的层面看，检察职权时一种独立的国家权力和诉讼权力，不应该和其他任何权力相混淆。如果出于加强控诉职能的需要，简单的提出“检警一体化”的观点，显然是违背了我国现行的宪政制度，割裂了诉讼结构与宪政制度的统一。 第二、“检警一体化”摒弃了先进侦查程序诉讼构造理念。在审视侦查程序中的检警关系时，有的学者总是希望把检察机关作为侦辩双方对抗关系中的“裁判方”，使审前程序形成类似庭审程序中三角结构中的“小三角”。[十六]由此可见，要尊重和追求先进刑事审前程序特别是侦查程序构造理论，必须使检察机关在身前程序中保持应有的“张力”。在当前我国侦查权比较强大，人权保障机制相对薄弱，整个审前程序缺乏司法审查制度的情况下，实行“检警一体化”，将本应处于监督地位的检察机关推向侦查机关，无疑在客观上进一步恶化了被追诉人的劣势地位，是对先进侦查程序构造理念的摒弃。[18] 第三、“检警一体化”将检警关系定位于领导和指挥的关系在实践中是不可取的。首先，检警两机关有着不同的隶属关系，检察机关很难对公安机关的侦查活动进行领导和指挥。其次，检察官和刑事警察各有所长，检察官具有较高的法律水平和较强的逻辑思维能力，而刑事警察则在侦查技术和侦查经验上比较丰富。由于检察官缺乏犯罪侦查方面的训练，并不擅长侦查，因此由检察官对侦查工作发布指令是不适当的。[十七] 第四、实行“检警一体化”，侦查权与检察权完全融合，也自然会使本就十分脆弱的相互制约机制归于消亡，这在我国目前的情况下，就必然会导致失去了检察监督的警察职权过度膨胀，也就必然会导致权力滥用，产生司法腐败。这既违背了现代司法的价值取向，也违背了设立检察制度的初衷。 第五、“检警一体化”不符合我国国情，是对我国长期刑事司法实践经验的否定。从实践的角度看，主张“检警一体化”的观点主要是出于对我国现行检警合力不够、张力过大，影响追诉效率而反对现行检警关系模式。其实，我国的刑事犯罪案破案率和公诉案件的有罪判决率之高在当今世界各国的刑事司法实践中都是很少见的。我国公检两机关的配合效率在世界各国也是少见的。我国公安机关侦查资源方面的优势也是十分明显的。我国刑事司法实践中首先要解决的是加强的公安侦查机关的司法制约和监督，加强审前程序特别是在侦查程序中的人权保障。可见，我们不仅不能实施“检警一体化”，而且应当在明确检警两者职能分工的前提下，加强检察机关对警察机关的制约和监督，以实现公正和效率的双赢。 （二）结论以及建言 （1） 宪政主义下的检警关系——检警关系的理论基石 从历史演进的角度分析，当人类社会步入法治文明的时候，宪政主义思想则自然成为构建所有法律制度的基石。特别是在随之而来的刑事司法制度法治化变革浪潮中，如何构建检警关系，已经不单单是一个立法上的纯技术性问题了。因为这种关系模式必然深深的镌刻着人类社会所苦苦追求的并为之奋斗和牺牲的宪政主义诉讼价值理念：一方面，人们对历史上封建专制主义警察国家的刑事司法梦魇仍然心有余悸，渴望刑事司法诉讼结构特别是在侦查和起诉阶段能够筑起一道铜墙铁壁，借以钳制住往日如同洪水猛兽搬的封建特权再度肆虐，更加有效的防止封建警察国家的专制主义暴政卷土重来而涂炭生众生。另一方面，伴随着人类社会的日益文明进步，人类社会要求对人权的尊重比历史上的任何时期都更加迫切。特别是在刑事诉讼实务中，人们对政府往往打着控制犯罪的幌子而肆意滥用国家权力，并肆无忌惮的践踏人权的现象已经深恶痛绝。因此，在对封建社会专制主义纠问式刑事诉讼结构进行历史性变革的过程中，刻意呼吁注入文明，民主与法治思想，要求国家权力自我限制，同时赋予并不断强化公民的防御权利，使国家的刑事诉讼活动不再只是单纯的表现为以赤裸裸的国家暴力打击犯罪，而是同时挥舞保障人权的大旗，通过构建正当的刑事诉讼程序来弘扬程序正义的独立价值并借以巩固厉行法治的革命成果。正是在这样的时代背景下，人们开始探索，检讨检警关系的未来。 勿庸置疑，新型检警关系的形成与上述价值理念的实现与发展是一脉相承的。而整个刑事诉讼程序演变的历史，也明白无误的展示出上述宪政主义诉讼价值观念发展的深化过程。纠问式的诉讼结构所表现出来的刑事诉讼法律关系是很简单的，整个过程也就是表现为强大的国家与弱小的被告人之间的关系，诉讼阶段划分并不明显，整个过程往往是国家追究犯罪为基础，侦查、控诉和审判职能通常是由一个诉讼主体来行使的，这三种职能完全被同质化了，刑事诉讼结构呈现出所谓的“线性结构”。在这种刑事诉讼之下，根本没有独立存在的意义。而混合诉讼结构是在人类社会彻底废除了纠问式的诉讼结构之后建立起来的，其典型特征是：首先在刑事诉讼结构中确立了控审分离原则，使审判与控诉职能由不同的主体行使，并通过审判中心主义体现法院的中心地位。同时，被告人的诉讼地位也发生根本转变——由诉讼客体变为能够与控方相抗衡的诉讼主体，从而形成了目前的控、辩、审三方为依托的现代刑事诉讼的基本格局。另一方面，就是通过引入检察官制度，彻底改造了传统的诉讼模式，，使得原本是由警察主导的侦查行为与检察官的公诉行为以一体化的表现方式构成了刑事诉讼的所谓三角关系。这样，侦查与控诉历史性的结合在了一起，检察官不仅只是担任公诉职能，而且具有监督制约侦查权行使的权力，从而形成了崭新的检警关系。在这种情形下，刑事诉讼的人权保障机制终于能够贯穿于整个刑事诉讼结构的始终，从而保障了侦查行为的合法性与公诉行为的有效性，这就为建立良好的法治秩序和完善的宪政体制奠定了坚实的基础，这同样也是检警关系模式赖以存续的具有普遍意义的价值基础和制度前提。[19] （2） 我国检警关系的重构 检警关系作为刑事司法体制中的一项重要内容，与一国的宪政体制、民族传统、公民素质以及法律观念等诸多因素息息相关，其改革是一项系统的、宏大的工程，绝非一朝一夕就能完成的。“期望司法过程现在就完成理性，无论如何都是一种应被抛弃的无稽之谈。但我们不能因此而拒绝竭尽全力。”[20] 第一、 改革我国检警关系的原则 按照辞海的解释，原则是人们观察问题、处理问题的准绳，是制定、落实具体方针的导向。因此，针对我国检警关系不合理的现状，在提出具体解决办法之前，必须改革和完善这一关系所必须遵循的原则。笔者认为有以下原则必须遵循： 首先，立足我国现实，努力寻求超越。前已述及，一国的诉讼结构同该国的宪政制度是有着天然的紧密的联系的，有什么样的宪政制度就有什么样的诉讼结构。我国现行宪法和刑事诉讼法是构建我国现行检警关系的法律依据。在维持现行的司法体制和政治体制不会变的前提下，检警关系没有理由也没有可能寻求根本性的突破。当然，我国法律制度受到苏联的影响，长期以来有着重国家权力的行使而轻人民权力的保护的主调。但是1996年的刑事诉讼法的修改已经吸收了英美当事人主义的合理因素，淡化了职权主义，加强了程序的对抗性，具有重要的进步意义。虽然目前，刑事诉讼法修改的不彻底性以及日益明显的表现出来，但是一些深受英美法系影响的学者提出的大面积移植西方法律制度的观点，显然有些过于超前，已经超出了我国现行司法体制和宪政体制以及国民心理承受能力，其合理性和可行性值得怀疑。所以笔者认为，改革我国的检警关系，首先必须立足我国人口众多，打击犯罪形势依然严峻的基本国情，其次，再谋求适当的前瞻性，以跟上国际刑事诉讼发展和人权保护的世界潮流。 其次，在司法改革全局视野中审视检警关系的改革与完善。鉴于我国检警关系设计以及实践中的诸多缺陷，我们应该对其进行构造上的改良。但是这种改良不能仅仅在检警二者之间进行，而应该考虑到目前我国司法体制改革的全局，以审判中心主义为其视角，站在整个刑事诉讼的构造上，通盘考虑，努力构建一种公检法三机关加上辩护方等主体的良性关系，惟有如此才能使刑事诉讼的目的、价值和功能得到有效的发挥，单纯考察检警关系有犯只抓局部不看主体的哲学错误的危险。而且，单纯的讲检警关系并不能根本性的解决问题，在审前程序中，检警关系相对而言是一个小的监督和制约关系，而二者都要受到来自中立的司法的审查才是一个大关系。小关系重在解决审前程序中一定的违法性问题，并完善和加强起诉方的力量和机制，大关系从根本上解决了强力侵权的问题。因此，未来中国建构的审前程序应当是一个以公诉为中心，侦查为辅助，由检察机关主导侦查，侦查协助检察机关，但侦查机关又具有一定的独立性的，二者加上辩护方都受司法抑制的一种良性的关系和构造，只有这样才能解决审前程序中出现的问题。 再次，以权力制约，有效监控为根本准则，厘清改革检警关系的目的，明确需要完成的任务。“权力导致腐败，绝对的权力绝对的产生腐败”（阿克顿勋爵语），已经成为至理名言，被历史反复证明为真。侦查权具有强大的能量，又因为其追究犯罪的职责，故而在刑事诉讼过程中，侦查权具有天然的侵害犯罪嫌疑人人权的可能性和倾向。公安机关行使职权如果没有边界，不受任何限制，那么它就很有可能成为残害犯罪嫌疑人和无辜百姓的凶狠武器。“一切又权力的人都有可能滥用权力，这是一条万亘不变的真理。”“要防止滥用权力，就必须权力制约权力。”[21]而在我国没有形成三权分立的权力格局，在我国权力只是分工而不是分权，因此在我国缺乏有效制约和监控的制度以及历史传统，国家公权力的行使没有边界，问题颇多。因此，切实落实检察机关的法律监督职能是改革和完善我国检警关系的重要内容，也是应当遵循的重要准则。 第二、改革我国检警关系的进路 明确了检警关系改革的原则，我们就可以寻找出一条改革的进路。在综合比较分析诸多专家学者的改革方案后，结合笔者自身的理论和实践所得，笔者认为改革我国现行的检警关系应该从三个方面入手。 （一） 公安机关内部改革。在我国现行的司法体制下，公安机 关具有行政机关与司法机关的双重性质：就行政职能而言，主要是社会治安管理，就司法职能而言，主要是刑事案件（除少数由检察机关自侦的案件以外）的侦查。在这两种职能中，治安管理是目的，刑事侦查是手段，因而公安机关内部的治安管理职能对刑事侦查职能形成强大的压力和牵制。“在这种体制下，综合治理难以落到实处，‘严打’成为法宝。”[22]因此，公安机关的行政职能与司法职能应当分离，也就是治安警察与司法警察分立。司法警察从公安机关中分离出去之后，并不是按照主张“检警一体化”的学者所主张的那样直接划归检察机关统一领导[十八]，而是仿照反走私警察接受公安机关与海关双重领导那样接受公安机关与检察机关的双重领导。这样既不会损害司法警察侦查犯罪的能力，也有利于检察机关对其进行领导和监督。当然，在我国目前的实际情况下，这一方案的可行性极小，虽然它的价值重大。所以，实行一重领导一重监督体制更为合理。即治安警察与司法警察相分离，但强调监督落到实处，公安侦查活动由其上级机关领导，但是必须服从检察机关的监督。 （二） 检察机关内部改革。 一方面，监督权和控诉权相分离， 实行检察监督令状制度。我国检察机关同时拥有逮捕权和控诉权。检察机关行使控诉权没有问题，但是主张“检警一体化”的学者提出撤销检察机关的逮捕权，引入西方国家的司法令状制度。但是笔者对此不敢苟同。从正当程序角度，设立逮捕权是为了保障人身自由权；从控制犯罪的角度，逮捕措施是作为保障刑事诉讼过程顺利进行的强制措施而存在的。一个机关是否应该具有逮捕权，关键在于这个机关能否实现上述两个职能。由于我国宪政制度不同于西方的“三权分立”，在我国的司法体制内，检察机关是诉讼监督的最主要的职能部门。因此，行使逮捕权是检察机关的应有职能。再者，前已述及，由于公安机关存在侵害犯罪嫌疑人人权的巨大危险性，检查机关行使逮捕权以对其进行制约又是必须的。因此，我们应该加强检查机关的逮捕权，而不是撤销。但是，我们看到，现行体制下，检察机关在逮捕权的行使尚远未体现宪法和刑诉法所赋予的司法审查的法治价值，在制度层面和理念层面又把逮捕权仅仅视为保障刑事诉讼顺利进行的强制措施，忽视了其保障人权的首要的价值。所以，笔者认为应该保留检查机关的逮捕权，捕诉分离，实行检察监督令状制度。具体来说，就是将现在的起诉部门的检察官分为检察事务官和主控检察官，二者又有不同的分工：检察事务官主要面对侦查，对侦查起到强有力的制约；主诉检察官主要面对法庭，在庭审中形成与辩方强有力的对抗。 另一方面，审查起诉与出庭公诉职能相分离，增设检察预审程序。检察机关一方面要与侦查机关相互配合，追究犯罪，而另一方面又要制约监督侦查机关，在行使追诉权时保持超然的“中立”地位，这样一个机关在同时履行两个不同的职责，“自己和自己打架”，似乎难免自相矛盾和冲突。因此，笔者主张，在保持现行检察体制不变的前提下，增设检察预审程序，使审查起诉的职能与出庭公诉的职能相分离。这样一来，行使审查起诉职能的检察官就能够保持中立地位，恪尽职守，保护犯罪嫌疑人的权利，有效制约侦查机关；而另一部份行使公诉职能的检察官就可以专职出庭公诉，从而摆脱了既要主动追诉又要监督制约侦查的两难境地。 （三） 公、检二机关关系改革。这是最重要也是最棘手的。笔者考察了 诸多学者对此问题的主张，并结合笔者本人在检察机关实习时的考察和思考，提出以下看法。我们可以将公、检二机关的关系划分为三个阶段分别予以考察： （1） 检察监督侦查——逮捕犯罪嫌疑人之前。具体来讲，首先，要 限制和优化检察机关侦查权能，强化检察监督职能。要真正建立公、检二机关分工负责，就必须对我国现行的侦查机制进行调整，尽量使公安机关负责侦查，限制和优化检察机关行使侦查权，使其仅在严格的条件下行使“非常侦查权”，从而让检察机关把更多的精力和资源使用在制约与监督职能上。其次，对侦查程序全程监控，建立公安机关立、结、撤案检察批准的法律制度。我国目前的司法实践中，公安机关从立案侦查到侦查终结（包括撤消案件）的过程都是出于独立的和封闭的状态，检察虽然作为监督机关但是却无从了解公安机关的上述情况，使得侦查过程基本处于失控状态，检察监督成为一种“无意义的空气振动”。[23]针对这种情况，笔者认为必须通过修改刑诉法，增加有关公安机关侦查罪案信息、立案侦查和撤消案件必须向检察机关报请批准的规定，并且规定相应的法律责任和法律后果，使检察监督落到实处。[十九] （2） 检察引导侦查——逮捕后审查起诉之前。逮捕是一种非常严厉 的刑事强制措施，其目的不仅在于保障刑事诉讼的顺利进行，更在于保护犯罪嫌疑人的权利（前已述及）。然而，我国的实践却是，犯罪嫌疑人被逮捕后公安机关就停止了对案件的侦查，等侦查期限届满又将申请批准逮捕的案件材料几乎原封不动的移交审查起诉部门，致使案件的侦查工作毫无进展。这种“捕后不查”现象的普遍存在，一方面严重影响了办案质量，另一方面也是对犯罪嫌疑人权利的严重侵犯。因此必须予以改变。笔者认为妥当的做法便是由检察机关对公安机关的捕后侦查进行指令性的引导。比如有学者提出的，检察机关在作出批准逮捕的同时列出《继续侦查提纲》，对公安机关的侦查工作提出指导意见，使公安机关有明确的规则目标。另外，对于一些提请逮捕时已经基本符合起诉条件的案件，应当要求公安机关在一个较短的但合理的时间内报请审查起诉。这样既可以有效维护犯罪嫌疑人的合法权益，又可以提高诉讼效率。[23] （3） 检察领导侦查——审查起诉阶段。案件进入审查起诉阶段之后， 真正意义上的控辩对抗才开始。检察官为保证控诉成功就有必要对证据不明或有欠缺的进行补充侦查。但我国的实践中，多是退回到公安机关进行补充侦查。由于二机关在地位上是相互平行的，因而经常发生消极配合、相互“扯皮”的现象。即使公安机关予以积极配合，但由于公安机关不能准确、全面理解检察官补充侦查的意图，而导致补充侦查没有取得检察官需要的结果，从而影响了控诉的成功。要改变这一问题，最好的办法就是要在立法上赋予检察机关在审查起诉阶段对公安机关补充侦查的领导权，规定由检察官根据庭审的需要而确定侦查的方向，并根据自己的意志指挥警察进行侦查。这样就能够很好实现补充侦查的制度价值和意义。[二十] 检警关系改革的初衷有两个，其一是改变目前司法实践中存在的“检警冲突”问题，其二便是切实保护犯罪嫌疑人的基本人权，维护司法的程序正义。因此，检警关系的改革相应的也就存在双重目标和价值。以上笔者主要是从检、警二机关的关系展开，解决的也主要是如何使刑事诉讼程序顺利进行。但是，还有一个不容忽视的，同时也更为重要的便是对犯罪嫌疑人合法权利的保护。“平等创造了司法和构成了司法。”[24]我们在构建检警关系的时候，必须注意保持侦查结构、公诉结构自身的平衡性。因此，必须建立相应的诉讼制约保障机制，以便犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利在刑事诉讼各个阶段都能够得到充分、有效的行使，维护其应有的诉讼权利。这也是现代刑事诉讼法人道和正义的基本特征。特别是在侦查过程中犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利极易受到侵犯，正如前文所述，警察在侦查阶段的活动几乎是在一个全封闭的条件下进行的缺乏有效的外部监督机制，因此程序违法情况非常严重，刑讯逼供现象时有发生，严重侵害了犯罪嫌疑人的合法权利，极大损害了司法机关在人民心中的形象。如何有效的解决这些问题呢？笔者认为： 第一、法官以第三者的身份全面介入侦查程序，监督、制约整个侦查过程， 并就侦查程序以及侦查过程中采取的强制措施的合法性以及适当性作出最终的裁决。[二十一]这一解决方案近乎完美，也为众多专家、学者所津津乐道。但是由于这一方案与现行的宪政体制和诉讼结构不相适应，因此其合宪性以及合法性就是其致命缺陷。在新的体制尚未建立、旧的体制因素尚未消除的情况下，这一方案不具有可行性，而只能是一个美好的愿景和长远的目标。 第二、建立对被羁押的犯罪嫌疑人定时询问制度。即由检察部门的某一部门（比如监所检察部门）定时（每早或每晚）对被羁押的犯罪嫌疑人进行询问，内容只是警察有无违反程序和违法现象，并不涉及案情。这样就能使检察机关摆脱事后监督往往证据难以取得的不利因素，及时提取关于警察诸如刑讯逼供等行为的证据，从而依法予以处理，一定程度上抑制刑讯逼供等违法现象的发生。然而，这一解决方案同样存在体制上的障碍，实践中实施也会遇到阻力。 第三、设立看守警察专门负责对侦查活动进行同步监督。即将同步监督权赋予看守所，将看守警察从现有警察体系中分离出去，划归司法行政部门管理，使之专职保护犯罪嫌疑人的人身和财产权利。具体而言就是，犯罪嫌疑人在被合法拘传、拘留或逮捕后直接送交看守所，由看守警察进行管理，而不允许侦查警察控制。侦查警察接触犯罪嫌疑人的任何行为，诸如讯问等都必须由看守警察进行监控，并全程录像或者记录。在当前检察人员对侦查活动同步监督存在法理和制度上的障碍的情况下，这一解决方案就更有助于问题的根本解决，虽然它已经超出了检警关系的范畴。[二十一] 注释： [一]当然，警察权和侦查权也有不同，一般说警察权还包括某些与社会治安有关的行政权力，在某些国家，包括中国，侦查权的行使也并非仅仅由警察来行使，但基本的侦查权由警察来行使则是世界的通例。 [二]我国宪法第135条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相合作、互相制约，以保证准确有效的执行法律。”我国刑事诉讼法的七条也做出了相同的规定。 [三] 我国刑事诉讼法第十八条：刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上检察院决定，可以有人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。 [四]根据我国刑事诉讼法的规定，一方面，检察机关介入公安机关的侦查过程，对公安机关的侦查和起诉行为进行监督检验。比如，检察机关可以要求公安机关补充侦查，还拥有逮捕的审查决定权、刑事立案监督权、侦查活动监督权、自行侦查权等等。另一方面，公安机关逮捕犯罪嫌疑人需要检察机关批准。如不被批准，公安机关可以可以要求复议；如果不被接受，公安机关认为应当逮捕时，可以向上一级监察机关提请复核。对于公安机关提请公诉的案件，人们检察院不起诉的应当将不起诉决定书送公安机关，公安机关认为应当起诉的，可以要求复议，如意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。这种提请复议、提请复核的配置说明我国公安机关并不限于消极接受检察机关的监督，还可以反向制约检察机关的行为。 [五] 近年来，各地检察院对检察引导侦查进行了诸多有益的探索。有的检察院取得了较好的经验，如北京市周口市检察院，与公安机关联合决定，在全市两级公安机关设立检察机关驻公安机关引导侦查室，并制定一系列检察引导侦查规定，派主办、主诉检察官进驻指导侦查室，从审查逮捕和出庭公诉的条件和标准出发，提出收集、固定、完善证据，查清犯罪基本事实的意见和建议，并对侦查活动进行全面的监督。引导侦查的范围不仅包括重大案件，还包括疑难复杂案件、社会影响大的热点案件、上级或领导督办的案件、立案监督的案件，以及公安机关或检察机关认为有必要引导的案件。指导侦查室的设立，为检察机关充分开展引导侦查，发挥检察机关的职能作用提供了很好的平台，取得了显著的成效。公安机关侦查案件的质量得到了大幅度的提高，应当说周口市检察院的做法是比较成功的。然而，并非每个地区的检察院都能像周口市检察院那样顺利开展工作，诚如文章所言，检察机关的引导侦查成功与否，很大程度上取决于公安机关的配合程度。 [六] 反过来说，如果检察机关对公安机关进行“过分监督”的话，那么在一定程度上也束缚了检察机关自己的手脚。这也正是我国“检警一家”的根本原因。 [七]理论界将我国刑事诉讼阶段称为“流水作业型”，即侦查、起诉与审判等阶段被视为一道道作业工序。这种平面流水作业形式的优点是分工明确，任务清晰，但这种模式的致命性结构缺陷就在于过度分散，协调不足。下文将详细论述。 [八] 对此，还有学者提出不同看法。有的认为世界上应有三种检警关系模式，分别为大陆法系检警关系模式、英美法系检警关系模式以及中俄模式。所谓中俄模式是指俄罗斯和中国实行的检警关系模式，其主要特征是侦查机关和检察机关各自享有独立的侦查权，双方在侦查过程中不存在领导与被领导、指挥与被指挥的关系，但由于检察机关是法律监督机关，因此检察机关对警察机关的侦查行为可以行使法律监督的权利。见王超、谭滨《论检警关系的基本特征与发展趋势》广东行政学院学报2004，Vol.16 No.5第72页。 另外，亦有人认为检警关系模式有检警一体模式、检警分离模式以及适当结合模式三种。前两者分别对应大陆法系和英美法系检警关系模式，而第三种适当结合模式则以日本为典型代表。日本的刑事诉讼法受大陆法系的影响比较大，再侦查促程序中，检察官对警察一般的指挥权，具体指挥权和一般指示权。检察官的地位相对优越。但二者侦查的对象亦有不同，警察一般负责初步的侦查，而检察官则负责进一步的或者补充性的侦查，但后者对前者的指挥权是客观存在的。为保证这一指挥权的顺利行使，法律赋予了检察官对于警察的惩戒权。见白广亮《检警关系初探》载于http://www.lunw.com/2004/11-11/12060547302.html 除了以上两者之外还有一种看法认为世界各的检警关系模式存在三种：主导型、指导参与型以及协助型。这种分类实际上和上述的第二种如出一辙。此不赘述。见陈卫东、郝银钟《侦、监一体化模式研究-兼论我国刑事司法体制改革的必要性》载于《法学研究》1999年第一期，第58-59页。 虽然学界有不同的看法，但整体来看还是能够达成共识的，即世界上主要的检警关系模式应该是以两大法系为代表的。虽然其他学者的不同看法亦有其合理性但因其不够具有代表性且未被广泛接受，所以，本文仅详细介绍大陆法系和英美法系国家的检警关系模式。 [九] 到2002年3月为止，英国总共建立了42个刑事司法小组和54个审判小组。通过共同办公，警方和检察机关加强了合作与密切联系，取得了良好的效果。见最高人民检察院法律政策研究室组织编译《所有人的正义——英国司法改革报告》北京：中国检察出版社，2003。54-55，1-47。 [十] 其主要表现在以下方面。首先，改革方案建议增加有关条款使检察官和法官能够真正的控制司法警察的行动。其次，该方案建议当检察官要求进行初步侦查时有权规定期限，以及在初步审查中，司法警察确定犯罪行为之后应当通知检察官。最后， [十一]例如，新《俄罗斯刑事诉讼法典》第37条就明文规定：“在刑事案件法庭审理过程中检察长出庭支持公诉，保障公司的合法有据，而在审前调查以调查形式进行的情况下，检察长有权委托对该刑事案件进行调查的调查人员或侦查人员出庭以国家的名义支持公诉。见黄道秀译《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》北京：中国政法大学出版社，2003年，第32页。 [十二]也有学者对此有不同的提法，比如“检察主导侦查”、“引导调查取证”等等，但内容大致无二。可见袁劲秋《我国检警关系的现状与重构》载于《政法学刊》2002年8月，Vol.19 No.4 第85-86页。 例如，在我国目前的刑事诉讼法中已经规定了检察机关的立案监督权，但是由于这种监督缺乏保障机制，在实践中常常变得有名无实。检察机关通知公安机关立案，但是公安机关如果仍不立案该怎么办？如何解决？现实中大量的事例说明了这种担心不是没有道理的。再加上历史和传统的原因，我国的公安机关的权力之大，所受制约之少，更加加剧了公安机关的守法、依法行为的难度。 [十三] 持此一观点的专家学者很多，比较具有代表性的有：陈兴良：《诉讼结构的重构与司法体制的改革》，《人民检察》1999年第一期；陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》，《法学研究》1999年第一期；万毅、毛建平《我国检警关系的反思与定位》载于《检察论丛》（第五卷）2005，第131页 [十四] 甚至有学者对“检警一体化”在刑事司法体系中存在与否提出了疑问，该学者认为，检警一体在现行的刑事司法体系中基本不存在。理由有二：第一，警察是大部分侦查活动的实际主导者，警察机关是各国刑事侦查的主要力量。由警察负责一般刑事案件的侦查，本来是一个法律的常识问题。但是有的国家的法律规定使这个问题复杂化了。例如德国的法律规定检察机关是侦查机关，而警察机关只是侦查辅助机关。然而，这里存在一种法律与实际的脱节现象：检察机关是法律上的侦查机关，而警察机关才是实际的侦查机关。而且据实际考察，德国侦查程序的主宰者是司法警察而非检察官。警察可以独立而不受影响地从事犯罪侦查，全部犯罪案件中约有百分之七十是由警察单独侦查。而且警察侦查的结果通常被检察机关照单全收，甚至移送起诉书引用的法律条文也少有改动。第二，检察与警察具有不同的隶属关系，并未形成一体化。在现行现代检察制度的各国，检察机关与侦查机关具有不同的隶属，并未形成“上命下从”的一体化关系。一般说来，检察院属于司法系统，警察属于内务系统。虽然都是政府下属的部门，但是检察院具有相对的独立性，政府首脑一般不能直接指挥检务人员。检察官与警察在组织和体制上互不隶属，但在刑事司法业务上则可能相互协作，而且由于侦查服从于起诉的需要，通常检察官对侦查官员有一定的监督和指导乃至指挥的权力。但这只是一种工作关系而非检警一体化所要求的组织关系。见龙宗智：《评“检警一体化”——兼论我国的检警关系》，《法学研究》2000� | |||||
