论联合国体制下的干涉问题与国际法﹡

李伯军 钱凤莲

摘  要：自冷战结束以来，一方面，美国等西方大国公然违反国际法，屡次操纵、架空甚至抛开联合国而发动对它国的一系列的军事干涉行动。而另一方面，联合国为了履行维持国际和平与安全的职能，以“维和行动”的形式也广泛地介入了因冷战结束所遗留下来的各种地区热点冲突，这种集体干涉行动也越来越频繁。然而，到底如何在现有国际法体制下来限制联合国体制之外的非法单边干涉行动，以及使得联合国本身的集体干涉行动具有合法性等，这是摆在联合国面前迫切需要解决的课题。

关键词：集体干涉；国家主权原则；不干涉原则；国际法

作  者：李伯军，法学博士，湘潭大学法学院；湖南，湘潭，411105；钱凤莲，英语语言文学硕士，湘潭大学大学英语教学部；湖南，湘潭

一 联合国体制下的不干涉原则

自冷战结束以来，一方面，美国等西方大国（主要是美国）公然违反国际法，屡次操纵、架空甚至抛开联合国而发动对它国的一系列的战争（如1999年的科索沃战争、2001年的阿富汗战争和2003年的伊拉克战争等），尤其是2003年美英等国发动针对伊拉克的所谓“反恐战争”，对现行国际法律体制产生极大的冲击和挑战。实质上，上述美国等西方大国发动的那一系列的战争，其实就是其针对各主权国家的一种非法的单边“军事干涉”或“武力干涉”。而另一方面，随着冷战的结束，联合国为了履行维持国际和平与安全的职能，以“维和行动”的形式广泛地介入了冷战结束遗留下来的地区热点冲突，这种集体干涉行动也越来越频繁。“毫无疑问，干涉通常是为国际法所禁止的。干涉的禁止是每一个国家的主权、领土完整和政治独立的必然结果”，[i]这也就是说，“不干涉内政原则是从国家主权的性质直接引申出来的”[ii]。因此，上述这两种形式的干涉行为，不论是非法的，还是合法的，都是对国家主权原则某种程度的背离和挑战，只是其性质不同罢了。

《联合国宪章》第2条第7款[iii]的规定既表明了联合国作为一个政府间的国际组织是由各个主权国家授权建立的本质，即联合国等国际组织并不是一个“世界政府”，联合国负有不干涉其在本质上属于其任何国家国内管辖事项的义务，但同时又规定联合国在宪章所规定的第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”不在此列，这个规定实际上为联合国日后介入或干涉一国的内部事务留下了广泛的余地和空间。

事实是，在联合国自创建以来的半个多世纪里，联合国开展的各类行动或多或少都与其对一国的内部事务进行不同程度地干涉密切相关，不管是采取的强制性的行动还是采取的非强制性的行动。只是有的行动是依据联合国宪章的规定行事因而是正当的，而有的行动却可能超出了宪章规定的范围因而使得其合法性颇令人质疑。对于这些问题，我们都将会在下面的论述中进行讨论。

在整个冷战期间，联合国体制运转的效力一般都比较低下，有时甚至曾经一度陷入瘫痪状态等，联合国的这些表现令世人颇为失望。不言而喻，这其中的主要原因是由于该组织已经被美国与前苏联两个超级大国所操纵所致。[iv]而冷战结束以后，联合国的威信好像被重新唤起，这一方面是因为，由于前苏联的解体使得联合国安理会的行动自由相对于以往有了一定程度的解放，另一方面，由于昔日被隐藏在两极格局下的民族矛盾、种族矛盾、领土纷争、宗教矛盾等引发各种局部冲突的因素被释放出来，这一现象严重威胁到世界的和平与安全。因此，联合国组织作为一个全球性的、普遍性的综合性国际组织理所当然地担当了维护世界和平与安全的重任，这也是联合国组织当初得以成立以及后来继续得以存在的主要原因。而令人遗憾的是，联合国的集体安全制度作为联合国维护国际和平与安全的最重要的制度保障在整个冷战期间却没有发挥什么实质的作用，而冷战的结束尽管有些改善，但仍然发挥不了其规定的应有功能，这主要缘于联合国体制的整个效能的低下所致，如安理会在进行决策时经常受到常任理事国的否决权的行使的严重制约。因此，联合国安理会曾经就不得不将其维护和平与安全的部分职权授予联合国大会，如1950年11月3日联大所通过的关于“和平联合决议”(Uniting for Peace-Resolution)就是一个突出的表现。但联合国机构内部之间职能的协调和变动似乎从根本上解决不了问题。于是，联合国在实践当中发展出来了一系列的所谓“维持和平行动”的规则和制度，尽管这种行动的正当性依据在联合国宪章里找不到明确的规定，一个根本的问题就是，这种行动既不是在宪章第2条第7款中所规定的例外——宪章第七章的框架下行事，也不是真正按照宪章第六章的规定开展行动，因此，严格地说这些维和行动的开展本身就是对一国的内部事务的干涉。当然，这个问题是一个值得进一步探讨的问题。但联合国自首次开展的几十起维和行动以来，绝大部分的维和行动确实对于维护世界和地区的和平与安全做出了很大的贡献，但也存在着许多问题需要解决。正如英国著名的国际法学家、国际法院法官诺塞琳·希金斯所指出的那样，冷战期间，法律的创造性运用使联合国的维和行动代替了集体安全的努力。而在冷战结束时，我们发现多国联盟的部队的强制行动又取代了根据《联合国宪章》第42条之规定所开展的联合国军事行动。[v]这实际从一个侧面反映了联合国目前的这种艰难处境。

二 联合国体制下干涉行动所存在的问题

应该说，联合国在整个冷战期间所开展的维持和平行动还是基本上遵循了国家主权以及不干涉内政等国际法基本原则的，但其对于1950-1953年的朝鲜问题以及1960-1964年的刚果局势等问题的解决就没有严格遵循上述原则，因此其合法性就值得怀疑。冷战结束以来，随着国家内部冲突的增多，联合国对外开展的维和行动也就越来越多，但这个时候的“维和行动”已经大大超出了传统的维和所限制的范围，许多行动越来越不大喜欢征求当事国的同意，所使用手段也日益超出了其原有“警察行动”的范围，所持的立场越来越偏离“中立”的不干涉原则，维和行动所涉及的范围也越来越广泛。综合来看，联合国所开展的维持和平式的干涉行动主要存在以下三个问题：

首先，联合国在开展维和行动式的干涉行动所涉及的范围的扩大显示联合国安理会职权的日益扩大化趋势。

一般来说，联合国安理会行使其职权的主要法律依据就是《联合国宪章》第24条第1款的规定。该条款规定，为了保证联合国的行动迅速而富有效率，各个会员国将维持国际和平与安全的主要责任授予安全理事会，并且同意安理会在履行该项义务时即系代表各个会员国。为了切实履行上述义务，第42条第2款接着规定了安理会有在宪章第六章（“争端之和平解决”）、第七章（“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”）、第八章（“区域办法”）以及第十二章（“国际托管制度”）的规定下具体行事的权力，由此可见安理会的职权是多么的广泛。尤其是宪章第七章的规定可以说是安理会行使其职权的最主要的合法性来源。该章第39条规定，“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在”，该条款表明，“和平之威胁”以及“和平之破坏”的范畴显然要比宪章第2条第4款和第7款所规定的“武力威胁或使用”以及“不干涉的例外”（包括直接的军事干涉以及间接干涉）”的范畴要广泛得多。然而，“和平之威胁”以及“和平之破坏”在这里的措辞具体所包含的范围到底是什么？对于这个非常模糊的术语，联合国宪章对此并没有做出明确的规定，因此，安理会在这方面拥有极大的自由裁量权，这也正是导致联合国安理会职权呈现无限扩大化趋势的主要原因所在。因此，对于一国境内发生了大规模的侵犯人权的行为，安理会目前的实践是越来越倾向于将其看作是“已构成对国际和平与安全的威胁”。例如联合国安理会针对伊拉克北部库尔德难民的人权保护所通过的安理会688号决议中指出，发生在伊拉克境内镇压库尔德人的行为已经构成了“对该地区的国际和平与安全的威胁”；1992年安理会794号决议也指出发生在索马里的人权危机“已经构成对国际和平与安全的一项威胁”等等。另外，由于国际恐怖主义的泛滥，“按照安理会近来的实践，一个国家支持国际恐怖主义的行为也属于对国际和平与安全的威胁，这也是联合国安理会因为利比亚拒绝引渡洛克比空难的嫌疑犯进而针对利比亚采取军事强制措施的法律基础，”[vi]而1992年安理会第731号决议就曾经认定由利比亚恐怖主义分子制造的“洛克比空难”就已经构成了“对国际社会的和平与安全的威胁”；而后来911恐怖袭击事件发生后不久，联合国安理会所通过的第1368号决议与第1373号决议则明确指出911恐怖袭击事件已经“构成了对国际社会的和平与安全的威胁”。同时这也是自911国际恐怖主义袭击事件发生后不久，美国之所以得到联合国安理会授权对与基地恐怖组织有染的阿富汗塔利班政权进行军事干涉的主要依据之一。如此种种，联合国安理会的上述实践是否在向我们暗示：安理会是否可以针对国际社会中任何发生的情势有权决定其是否构成了对国际社会和平与安全的威胁，并且进而对其进行集体干涉？如果是那样的话，宪章第2条第7款等相关条款将会受到严重的挑战。

如果说关于人权的侵犯问题“构成对国际社会和平与安全的威胁”还可以勉强被接受的话（因为宪章的序言、宪章第1条第3款以及第55条和第56条规定或重申了对人权的保护），那么国际恐怖主义行为是否“构成对国际社会和平与安全的威胁”的主张却在宪章内找不到任何明确的规定。而尽管联合国宪章规定对于可能引起破坏和平的国际争端的解决必须以和平的方法，且必须根据正义及国际法原则（宪章第1条第1款）来实现，对于除强制性行动以外的行动，联合国不应干涉“在本质上属于任何国家国内管辖”的事务（宪章第2条第7款），但这种限制条件对于联合国来说也不能从根本上制止其对一个国家内部事务的干涉，因为在联合国看来，如果许多本质上属于一个国家的内部管辖事项由于某些原因跃出其国界的话，那么这些所谓的“国内管辖事项”就不再是“本质上”属于一国的内部管辖的事务了，而是可能威胁到国际和平与安全或与之有关的“国际关切事项”了。但也有意见认为，安理会作为联合国维护世界和平与安全的主要机关应该被赋予更多的权力，因为1949年国际法院在有关“联合国工作人员在其任职期间受到损害的赔偿问题案”的咨询意见中就对联合国各个机关为实现联合国的宗旨可以拥有超出宪章规定的一些暗含性权力。然而，在笔者看来，即便如此，联合国在开展对外干涉行动方面的自由也不可能是无限制的，因为安理会作为联合国的一个主要的职能性机关不论采取什么行动都必须遵循联合国宪章的基本宗旨与原则（宪章第1条第2条的各项规定）。因此，这可能迫切需要我们对联合国宪章关于针对联合国安理会的职权的规定重新做出详细的法律解释。

其次，联合国体制下干涉的正当性或合法性问题缺乏足够的评价标准。

在笔者看来，一方面，联合国自冷战结束以来开展的对外干涉行动越来越多，这种情况的发生主要由于国际社会发展的现实情况较之于联合国刚刚成立时的那段时期有了巨大变化的缘故，如非传统安全问题（人权的侵犯问题、恐怖主义问题、大规模杀伤性武器的扩散以及由失败国家引发的对和平的威胁等问题）的凸现，因此，从国际社会的实践需要来看，这些干涉行动具有一定的合理性和正当性。但另一方面，联合国在这方面却又苦于找不到明确的法律依据，例如典型的就是联合国自1948年以来所开展的维持和平行动就是如此。或者相反，联合国尽管对其所采取的某一集体干涉行为具有一定合法性基础，但同时却又缺乏正当性基础，例如20世纪60年代初，在刚果问题上，尽管存在联合国介入刚果内部事务以维持国内以及地区和平的合法性基础，因为刚果国内发生的内战在当时已经构成了对国际和平与安全的威胁，但联合国却全面地干涉了刚果的内乱，并且打破了除自卫需要使用武力外不得对一国的内乱进行军事干涉的原则性规定，这就不符合干涉所要求的正当性基础。总的来说，联合国安理会近来所主导或授权采取的集体干涉行动绝大部分是依据其所临时制订的各项决议来进行的，尽管这些决议依照宪章第25条之规定，各会员国有接受并履行这些决议的义务，但在实践当中，联合国安理会恰恰利用宪章第25条的规定却经常不加区别地将这些决议当作强制性命令来要求有关当事国执行，因而这些决议在许多方面违背了事先须在征得有关国家同意以后才能采取干涉行动的不干涉原则。因此，联合国体制下的干涉的正当性或合法性问题在目前除了相关的规则面临在联合国宪章的框架内进行重新解释的需要外，同时还缺乏足够的评价标准，而这点对于联合国来说应该是最具紧迫性的，联合国必须制订出一套新的、具体的、可操作性强的不干涉与干涉的评价标准，以适用国际社会新的形势发展的需要。

最后，由于联合国体制的效能的低下导致联合国的干涉行动有被边缘化的危险。

导致这一问题出现的原因是多方面的，其中最主要的原因可能是由于联合国体制的高度政治性。联合国自建立之日起就把维护世界和平与安全的重任的权限主要授予了安理会，但安理会的五个常任理事国都具有否决权，因此，这种情况极大地阻碍了安理会对维持和平行动的开展。并且，即使在所有安理会成员在程序上达成一致意见的情况下，联合国的对外集体干涉行动也无法作到真正的步调一致，参与集体维和干涉行动的国家往往怀着各自的利益与意图，从而严重影响到维和式干涉预期目标的实现。因此，有学者就认为，这主要是由于联合国在实践当中经常严重受制于成员国的国家利益的政治选择，因为要在每个国家的国家利益以及国际社会的整体利益之间进行分离是不太容易的，而只要这点不从根本上改变，那么联合国所开展的各种集体干涉行动似乎都只可能建立在基于道德的考虑基础之上了，但在现实中各个国家参与集体干涉行动的动机将是基于国家利益的。[vii]在这种情况下，联合国的维和式干涉行动有被边缘化的危险，一个极端的例子就是一些国家，尤其是大国或者国家集团或者区域性组织往往利用或干脆抛开联合国安理会自行开展各种干涉行动，如20世纪50年代初美国操纵联合国组织所谓“联合国军队”干涉朝鲜半岛事务、20世纪90年代初西方大国针对伊拉克入侵科威特所采取的单边军事干涉行动、1999年以美国为主导的北约对南联盟科索沃采取的所谓人道主义军事干涉行动、2003年3月美国针对伊拉克发动的“先发制人”的军事干涉行动等。除此之外，联合国后来采取的维和干涉行动如在索马里、卢旺达以及海地等越来越倾向于以这样一种模式出现，即联合国安理会只负责维持和平，而将实施和平的有关军事干涉行动交给个别国家或者国家集团，或者联合国只是派员参与其中。[viii]造成这种局面的一个重要的原因可能就是与联合国目前缺乏一支“常备部队”有着密切的关系，这实际在很大程度上严重制约着联合国开展集体维和行动的能力，而这种情形必然使得联合国最终将不得不在军事力量的动用上依赖于某个国家或国家集团的军事资源。另外，造成联合国在维和行动中效率低下的重要原因还与联合国的经费开支严重不足有着密切的关系。随着联合国开展维和干涉行动次数和范围的不断扩大，联合国越来越不堪承受开展集体维和干涉行动所带来的日益沉重的财政负担。根据有关统计，联合国在整个20世纪80年代每两年在维和干涉行动中所花费的费用不超过10亿美元，而自20世纪90年代以来，这方面的费用却急剧上升，就拿1992-1993年这一个阶段来说，联合国有关维和干涉行动所耗费的费用却达到了60亿美元。[ix]而这么一笔庞大的开支却主要是由几个西方大国来分摊的，这一事实也是间接导致联合国维和干涉行动在很大程度上不幸受制于西方大国的原因之一。由于受国家利益的影响（在许多西方国家看来，联合国开展的集体维和干涉行动的结果给他们带来的收益与其付出很不成比例），一些西方大国对联合国会费的分担比例甚为不满，指责许多国家存在着“搭便车”的现象，因此，美国一直作为联合国维和经费最大捐献国就经常拖欠联合国所应交纳的各种经费。这种局面严重影响和制约着联合国对外继续开展维和干涉行动的能力，这也可能正是联合国和美国针对1994年卢旺达种族大屠杀“反应迟钝”的原因之一。

三 结论与展望