任何制度创新，其本质是种法律变革，故中国史上大大小小的变革，每每以“变法”相称谓，从“商秧变法”中经“王安石变法”再到“戊戌变法”莫不如此。近二十年的改革开放，事实上是一个伟大的变法历程。在这短暂的时域内，我们经过了从“人治”到“法制”再到取向“法治”的历程。“人治”的基本标志是“两个凡是”，其精神实质是领袖个人至上，其治理方法是清洁人们的思想，所谓“灵魂深处闹革命”、“政治挂帅、思想领先”等等皆是。“法制”则高举“依法治国”的大旗，强调法律之于任何个人的优越性，主张“一手抓建设，一手抓法制”，在理性的制度和卓越的贤人间更加推崇前者。“法治”则是在法制基础上的进一步超越，它突出“法律至上”，肯定“法大于权”，权力的寄居之所，除了法律，还是法律，法外不得有任何权力。显见，法治的目的就是要使数千年来桀骜不逊，有时甚至如洪水猛兽般的权力能得到管束，控约。这种制度的跨越升级，仅用二十年历程，真是前无古人后无来者。　

　　在二十年中，中国法制从规划上已日渐呈现体系化。以宪法为核心的法律体系设计了中国法制秩序的概貌。根据统计，此期间由全国人大及其常委会制定的法律已达327部，由国务院制定的行政法规已达700余部；由国务院各部委、各级地方人大和政府制定的部门规章、地方性法规、规章更是难以计数。在法律不断增量的同时，我们已清醒地认识到立法质量的重要性。尤其是与市场直接相关的一些法律，大体与法治发达国家的法律接轨。与此同时，在东西方曾经对抗的关键领域——人权领域，我们已经采消极对抗为积极的对话与合作。我国加入《社会、经济、文化权利国际公约》的举动，不仅证明了我们在采行改革的法制，而且证明我们在采行开放的法制。中国的法制在规则上目标已经日渐向国际看齐，向世界看齐。　

　　在立法大踏步发展的同时，通过政府的推动，我们开展了迄今历时十三年的全民普法活动。虽然在这一过程中，不乏形式化的东西，但全民法律意识的明显提高已是一个不争的事实。往日逆来顺受的中国公民，已学会借用法律争取权利，在封建观念最浓厚的乡村，首先揭示了中国“竞选”的序幕，所选者，虽然是难上“品级”的村官，但其法律观念（尤其是权利观念）的启蒙意义远远超越了选举本身。法律观念的这种深刻变革，奠定了中国法制建设的民众基础，成为日后迈向法治的有力杠杆。与此同时，与法制观念变革紧密联系的中国法学出现了前所未有的自由发展。如今，铁板一块的意识形态化的法学渐失其垄断地位，与其他法学流派一起，成为法学“百家”中的一家。不论艰深的理论法学，还是实用的应用法学，都因法制背景的变革和法律自身的进化而急剧地向前发展。在法学基础向来薄弱的中国，新一代法学家不但能够与国内其他学界平等对话，而且在国际上，也有了与其他国家的法学家（包括法治发达国家的法学家）对话的积极准备。法制是法学家发育的沃土，更是法学家各施才华的舞台。中国法学家对立法的推进、对决策的影响、对公民观念的引导有目共睹。这使中国法学的发展成为法制发展中一个亮丽景观。　

　　法律贵在运行，法治重在操作。回想中华人民共和国成立以来的前三十年的情形，大体以领袖指示或政策规范政府和社会主体的行为，这也是导致此期间社会动荡与混乱的重要因素。由于指示与政策总以领导人想法的改变而改变，致使社会缺乏一种基本的预期机制。改革开放以来，社会主体及其政府的行为渐渐由指示和土政策支配转向法律支配，今天依法治国，依法治省，依法治市，依法治村，依法行政等许多相关口号，虽不免赶风之嫌，但也反映了人们对法律的重视程度。诚然，执法不佳仍是我国存在的主要问题之一，但在数千年人治影响下的中国，要实现法治绝不可能一蹴而就。在法律运行尚不尽如人意的同时，我们也看到了人们对于执法不严、司法不公的强烈反对和严厉批评，看到了涌现于人们心中的法治渴望。这正是督促中国社会运行从指示和政策规范走向法律规范的强大动力。它直接导致了最近国家对司法的整顿与改革。可以预料，一个公正和完善的司法体制的建立，将会全面地带动和督促整个社会的法律运行，尤其是政府的依法行政，必将使纸面上的死的规则变成人们行动中的活的规则，使静态的法律转向动态的法律，使理想的法治迈入现实的法治。　

　　执法与司法只是法律运行的一个方面，法律的运行，更有赖于社会主体在日常生活中对法律的自觉，这包括运用法律权利和遵守法律义务。公民自觉对法律的运用和服从，是法律运行的基本机制和最终动力。近二十年来，这种情形有了长足的发展，这不止反映在人们对法律义务的服从上，更反映在人们对权利的自觉运用上。众所周知，数千年来，中国的普通民众在法律上几乎无权利可言，如有，也是来自浩荡的皇恩，来自清官的恩赐。然而，几十年的变革，却已经使我们步入一个“权利的时代”。由张艺谋执导的《秋菊打官司》，虽不乏艺术的夸张，但也妥贴的表达了中国乡民甚至全体公民讨说法、求权利的事实。今天，公民对自己人身权利、名誉权利、财产权利、消费权利和政治权利的重视、关切和维护，直接推动着法律在中国的进化，对中国而言，公民行为的这种转向，无疑具有革命的意义：它是人们主体性萌动的标志，也是社会向法治化转型的根据。在这一背景下，我们才能更深刻地领悟“人民的利益是最高的法律”这一名言。在人民的主体性普遍泯灭的时代，人民的利益只是欺世盗名者的率性判断，只有人民的自主自救，才是推进法治、推进权利、推进法律运行的可靠保障。　

　　回顾二十年来中国的法制历程。当然不能回避法律监督。在一定意义上讲，没有监督，就没有法制，更不会有法治。在这方面，各级人大正在从昔日的“橡皮图章”向权威的监督机关转变，与此同时，以新闻媒体为核心的社会监督也对法制建设发挥着日益深刻的影响。虽然，自理性视角观察，我国法律监督尚明显地存在断层与不当两方面的问题，即要么监督不到位，要么监督有违法治宗旨（如对司法独立的干预等等）。但我们已开始正视这种情形，并不断改进法律运行的监督方式，使监督有越来越朝着有利于法制建设的方向发展的迹象。尤其行政诉讼制度，国家赔偿制度，行政听政制度，无罪推定制度，罪行法定制度，对抗式审判制度等的逐步建立，使法律监督不再是一种“体制外”的行动，而是更加自如地被置于体制之内。　

　　虽然，二十年的中国法制建设突飞猛进，举世瞩目，但这并不意味着中国法制已经万事大吉，就此止步。恰恰相反，与已经过去的二十年相比，我国法制建设已经进入了一个更加关键和艰难的历史阶段。它集中表现在由法制而法治的历史转化上。今天，我们已把依法治国，建设社会主义法治国家作为治国方略，它与科教兴国的“富国方略”一起将构成未来中国社会发展的一条主线。如果说法制尚是可能在我们本土的文化中可以寻觅的内容的话，那么法治从理念到制度大半不是产自中土，而是移自西洋，这就决定了中国法治化的进程不仅是一个理性的抉择过程，而且必然面临一系列千丝万缕的情感割舍问题。这也是从普通民众到文人学士对中国究竟能否实现法治抱怀疑态度的原因所在。为此，在前述回顾基础上进一步反思中国的法治之路，便有必要。　

　　反思一，二十年中国法制给未来的法治建设提供了何种启示？与改革开放前大肆猖狂的“人治”相比，改革开放以来的法制建设无疑是对它的革命性的反叛，虽然它至今尚未摆脱人治的阴影，但它已经成功阻却了对以前那种人治状态的复返。这一事实至少表明“法治”距我们虽然是遥远的，但并非不可企及的，既然我们能经过努力从人治状态达到今天的法制状态，难道经过若干年不懈的奋斗不能从法制状态达致法治吗？　

　　这种反思的必要性在于它有利于克服目前社会上和法学界对法治前景的悲观看法。作为中国社会开放和改革的目标，法治对法制的取代绝不似法制对人治的取代那样容易，但这并不是说我们可以忽视或放弃这一目标。一旦如此，等于我们忽视和放弃了改革开放本身。几乎所有的后发达国家在经济发展、社会开放过程中都面临类似于我们的困难，但这并未迫使其放弃对法治的追求，相反，法治始终是其奋斗的目标。在这一点上，周边国家和地区向法治迈进的经验给我们提供了很好的参照。　

　　反思二，如何评价现行法律体系在从法制到法治转型中的作用？诚然，二十年孜孜以求的法制化变革，已使我国推出了一个为人所称道的法律体系，但这一法律体系能否支持我们正在追求的法治？换言之，这一法律体系是否为法治的法律体系？笔者认为，现行法律体系明显具有计划经济时代的种种影响，即使是提出“实行社会主义市场经济体制”以来的立法，也有这种影响。这首先体现在现行宪法中，制定于改革开放之初的宪法在很大程度上滞后于法治自身的要求，现代宪政的理念在该法中并未体现。而目前的立法体制，尤其由各行政部门起草相关法案的体制，使法律变成了“法律化的计划”，助长了部门保护，导致了严重的法律冲突。这种种情形，使法律内部无法达致法治所要求的规范自洽，反而形成法律与法治间的明显张力。这表明，现行的法律体系，虽然相对于纯粹的人治而言，是一个巨大的历史飞跃，但相对于法治，它还有许多缺陷，它自身很难支持起法治的局面。因此，中国在法治进程中，所面临的修宪，立法任务还相当艰巨，而不是如日常一些人所言：“我们已经建立了较为完备的法律体系。”　

　　思考三，法治各要素间如何配套？笔者把法治的要素划分为如下五个方面：即规范要素，观念要素，主体（包括个人和组织）要素，行为要素和监督要素。这五大要素如果在任何一个方面出现错漏，都可能引致破坏法治的局面。而我国目前的情形是：上述五个方面都与法治的要求甚远，这既为中国法治进程造成了相当大的障碍，又使法治诸要素具有齐头并进的可能。自社会主义市场经济的经济体制目标模式确定以来，在经济法制方面，我们明显地感到了法律规范与法律观念的齐头并进。只是由于政治体制、行政体制和司法体制的滞后，阻碍了经济体制的进一步发展，削弱了经济法制发展对整个中国法治发展的示范作用。这表明，中国的法治化进程，大体应是法治诸要素共进的过程，这一点与西方国家不同。在那里，法治是一种“进化中的革命”，而在中国，法治只能是“革命中的进化”。其法治的诸要素间的配套，也只能循此原则齐头并进。　

　　在法制建设方面我们已走过了辉煌的二十年，我们更期待着灿烂的下世纪，期待着中国法治的实现！　

　　原载《走向世界》1998年第5—6期。