法律视域下的农村治理

　　作者  湘潭大学法学院  刘晓春

农村变革是经济发展中不可或缺的一个过程，自从中央提出建设和谐新农村的目标，这就昭示着农村变革的全面铺开。同时，经济学界、管理学界等领域的学者们也都着手从理论上对新农村建设予以支援。但是，任何一种变革都应在法律上得以保障，亦即变革的各种措施都须在法律上寻求后盾。笔者将从法律角度着手，同时借用国际私法中的一个概念——法域，认为目前中国的农村应是一个特殊的法域，农村应该有其独特的法律制度，这才能保证农村各项建设的顺利完成，于是，法律视域下的农村治理结构模式便呼之欲出。

一、农村思想观念变革之法制引导

  邓小平同志在改革开放初期提出的“解放思想、实事求是”是至理名言。当代的农村建设犹如改革开放初期的城市，在这种建设过程中，首当其冲的应是思想观念的变化甚至变革。

  在当今农民的思想意识中以及时下中国媒体的舆论宣传中，有一个很流行同时却很不符合专业理论而且也不合乎时代潮流的概念，即“村官”称谓，这种称谓在法律上其实是不能成立的，其对法治观念的普及更是有害无益。“村官”说法，继承的是中国传统法制中的“官本位”思想，体现出的是封建专制中官员与人民的主仆关系，这与当代中国官员“人民公仆”形象的树立是格格不入的。再者，基于法理学上分析，《中华人民共和国宪法》第一百一十一条已经明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织。而且根据相关法律规定，基层政权与村民委员会的关系是监督与被监督的关系，彼此之间并不具有行政关系中的隶属关系，因此，村委会不具有任何行政权力。尽管全国人大常委会在对《中华人民共和国刑法》第九十五条第二款的解释中，将村民委员会等基层组织人员在从事七种协助政府工作的行为时视为公务人员，但是，这种公务的实现必须是经过行政机关授权的，就村委本身而言，由于其行为缺乏强制性、专属性等权力的本质属性，故而其是无权的。因此，所谓“村官”，并不属于中国政权中的编制对象。于是，“村官”称谓不论在村民心中还是在媒体的文字中，都应当摒弃。

  其次，当代新农村建设中不得不面对的一个非常复杂的观念问题是如何破除封建迷信。而其中又包含一个更为深奥的难题，即关于迷信的鉴定。究竟何者为迷信，何者为宗教，抑或还需考虑民间习俗，而宪法赋予的宗教信仰自由权利也很有可能成为迷信宣传的规避事由。那么，如何区分其三者呢？关键是让村民知道何者有益，何者有害。据笔者所知，很多县级行政区都会编写一本县志，用以记载该区域内发生过的史实以及各种民间习俗等。于是，县级行政区划可以据此制定一些规章、条例或命令等明令禁止一些行为或提倡一些行为，而基层行政区划便还可参照本区域内的实情，通过在全村公示的方法，向每个村民传达各种行为的弊益。其实，宗教同法律有着明显的共同之处，即都规范人们的某些行为，以导人向善为核心，这或许是宗教与迷信的本质区别。当然，在区别了各种行为的性质后，科学思想的普及便应该及时落实，运用科学知识对各种愚昧的迷信阐释做出有力的回击，这便是规范与实证相结合，必能有很好的社会效果。

  除了迷信思想外，还有一些传统的道德枷锁对农村改革的阻碍亦是不容忽视的，如包办婚姻、买卖婚姻以及对服务行业的歧视，这都是亟待解决的，而其关键便是在于基层政府人员以及村委会人员的反复坚持的法制及经济改革的宣传行动。而诸多弊习之中，犹以惧讼心理为著，农民害怕诉讼，这是由多方面的因素导致的，古有“民不与官斗”之古训，时下又有“赢了官司输了钱”等论断。因此，农村中的纠纷无论刑事民事行政案件的解决很少适用诉讼程序，这对维护法律的统一适用是有害的，尽管基层有人民调解制度，但是这也仅仅适用于民事案件，而对于刑事以及行政案件的惧讼心理的危害尤其重大，将直接导致农村治安的日趋恶化，以及行政执法人员对行政权力的滥用，这些后果都会成为农村改革活动的不稳定因素，直接制约着经济等各方面成果的突破。因此，从长远利益着想，国家对农村地区诉讼费用的收取应该有其特殊性，不能按全国统一标准，同时，基层人民法院的审判方式也有待改进革，笔者认为四十年代时解放区的马锡五审判方式值得借鉴，基层法院应当组织派出法庭，使法官能够深入田间地头，深入群众，在群众中公开及时断案。长此以往，再加上基层人员频繁的法制宣传，定能解除至少能够缓解农民的惧讼心理，从而也能使农民的合法权益得到有力保障。

  从哲学以及法学理论上讲，人们的思想是不能受约束也是无法去约束的，可是，通过法律的规范，可以对思想实施引导，这是合理的，也是必要的。

二、经济治理之法制后盾

  思想上解放了，并且得到了很好的引导，那么便是大刀阔斧管理经济的时候了。其实农村与城市的经济治理理念都是一样的，即利用本土资源，吸引外来资源。至于如何利用和吸引，这便是大不一样，必须得根据农村的特点，包括地理、资源、人文等方面。

当然，首先应当解决的便是交通问题，这已是社会共识。然而，无论如何，任何经济措施都必须在法律上寻求后盾。农民经济治理，关键在于提高人农民收入，至于如何提高，应从两个方面着手，其一即为农民减负，当今，中央对此十分重视，因此减负措施很及时，如农业税的免除，九年义务教育费的取消，以及各种补助的发放，还有正在如火如荼开展的农村合作医疗制度等等，这都是很好的减负措施，不过关键还是在于落实这些措施，坚决杜绝存于形式而流于实质的现象。其二，即为农民创收，单纯为农民减负，只是治标之法，只有为农民创造收入，增加收入，才能从根本上解决农村经济问题。笔者认为，要想达到创收的效果，首先应当拓宽农民的收入途径，并且发挥农村优势。在本土资源的利用上，农村的优势必然在于农产品的开发以及廉价劳务输出等传统强项，而农民自主创业方式也将是农民创收的一大新兴途径，但是这一系列优势如何转化为成果，在很大程度上依赖于惠农政策的提出与落实，如各种税收制度，建议出台法律法规或政策对农村地区农产品开发以及农民自主创业在税收上实施特别优惠待遇，对于，劳务输出，村委会可成立劳务输出联络组，负责与外地企业联系，推荐民工外出，同时也可成为维护外出务工人员合法权益的民间集体组织。这些措施都可以用法律性文件来规范。而在外来资源的引进方面，应当鼓励企业进入农村投资，同样也在税收上给予其特别政策，其实这在改革开放初期以及当今在沿海地区建立免税区是一个道理，目的在于外来资源的介入从而拉动农村本地其他产业的发展，如农民就业、以及农村第三产业的发展。于是，在资源利用上里应外合，达到因地制宜，因时制宜，因人制宜，展示出农村的开放市场姿态，定能召来勃勃生机。

不过，从经济法的理论上分析，市场过分自由后，必然带来一系列不利后果，在经济法上称之为“市场失灵”。那么，为了解决此问题，适度的行政职能介入农村的经济治理是必要的，对农村地区的垄断行为，不正当竞争行为等违反市场规制法律的现象应当及时予以制止，尽量阻止农民之间贫富差距的过分拉大。此外，行政指导行为在当今农村应用的很普遍，但是，当行政指导行为由于其多变性常常导致对农民的经济损害时，其救济手段却往往难以实现。其原因有二，首先是行政主体在实施指导行为时本来就未曾考虑过可能致害后的补偿途径，其次是农民对救助措施与途径的茫然无知。这是由我国有关法律法规的不健全性和行政人员的救济服务观念的淡薄所决定的。因此，在向农民明示救济途径的同时，行政指导机关应展示其主动性，一旦其行为产生危害，都应当主动去向农民提供救济，这才是诚信政府与服务型政府的表现。

三、治安管理之法制规范

农村市场一旦开放，各种思潮就会涌入这片世世代代封闭的土地，那么，是否会出现犹如改革开放初期各种犯罪频繁发生的情况呢？这是值得而且是必须思考的问题，因为，当今已经初现端倪了，农村的治安正在恶化，尽管没有引起人们足够的重视，但这已经是一个不争的事实。主要表现在：农村中暴力犯罪逐年上升，甚至可能出现了黑社会性质组织或者已经具备了这种犯罪集团规模的雏形。究其原因，主要有三个方面，其一即农村青少年未能很好地普遍地接受更高层次的学校教育，就连九年义务教育对有些家庭来说，也难以完成，于是，农村青少年所受的学校教育很少，同时，由于诸多因素所限，农村地区的家庭教育便更是缺乏，这很显然无法阻挡外来有害思想的侵入；其二为农民收入的微薄与人性不劳而获的趋利性之间的现实落差很大，农村生活的沉重，加上青少年阶段性格上的叛逆，足以导致不劳而获思想的迅猛催生，使得他们不惜做出诸多违法犯罪行为；其三，基层治安司法管理机关执法能力不强，效率不高，在农民中的信任度很低。这是农村治安问题中的一大难题，尤其在刑事案件中，很容易形成这样一种恶性循环，基层司法机关对刑事案件侦查破案能力的欠缺，影响着农民对其的信任，以致若以后再发生刑事案件，受害人也不会付诸国家机关的这种公力救济方式，于是，司法机关“不告不理”的被动性便显露无遗，长此以往，除非基层派出所发现犯罪行为，否则就到了无案可查的地步，但是此时的无案可查状态却直接威胁到农民们的合法权益，使得人们心中普遍缺乏安全感，然而这种感觉在新农村建设中是不可或缺的。

那么，如何消除以上三个方面的原因呢？其实，我国宪法也意识到了农村治安问题的重要性，依照其一百一十一条第二款的规定，村民委员会有权设立治安保卫委员会，协助维护社会治安，但是，这款规定无论从理论上还是实践中，都是不太科学的，无法产生预期的实效，反而会带来新的问题。首先，从法理上讲，国家权力具有专属性，村委会本身都不属于行政机关，其下设的治安保卫机关更是出师无名，那么治安保卫人员与村委会既然不是行政隶属关系，那应该是什么关系呢？在此，笔者认定他们之间是一个劳动合同关系，犹如各大公司聘请的保安一样，这种契约关系从卢梭的社会契约论中也能得到理论支持。其次，在实践中，既然治安人员与村委只是一种契约关系，那么，在民主选举制度尚未得以完善实施以及农民选举意识极度薄弱的农村，治安人员的设立很有可能成为少数人或者家族得以恃强凌弱的工具，犹如文革时期的“红卫兵”。而且，当治安人员在运用其手中的治安权的过程中侵犯了农民的合法权益时，其救济途径何在？虽然根据有关解释可以把他们列为从事公务的人员，但是，治安委员会不是任何行政机关的派出机关，其不具行政主体地位，行政诉讼救济显然不合适。同样，若将其视为政府授权组织，以授权的政府为被告，显然也很勉强。然而，若以刑事或民事案件处理，其所谓的手中掌握的是公权力、履行的是职务行为便成了一个逃脱的借口。因此，概括言之，治安保卫委员会的设立，在法律制度方面，还有待去完善。现实中也是如此，据了解，目前我国大部分农村都未设立此机构，即使有些地方设立了，也只是一个虚名，未能起上实际作用。

既是如此，通过哪些途径可以防止农村治安状况恶化呢？其实前面已经分析了农村治安恶化的原因，那么便可以对症下药。鼓励农村青少年接受更高的教育是重要途径，尽管实现这一目的还得依赖一些其他方面的辅助性手段，如必须使农民供得起教育才行。让青少年受到更高的教育，从犯罪学的角度讲，起码能减少其暴力犯罪行为。尽量减少农村无业青少年人数也是一种重要手段，犯罪心理学上的理论表明，闲置的无业人员很容易聚集在一起， 而人在群体中是很容易被感染的，只要其中有很少的人有犯意，那么其他人便会随波逐流，进而有可能形成犯罪集团。因此，必须让农村青少年们有事可做，劳务输出便是一种很好的办法。虽然治安保卫委员会的设立并不是很成功，但是，基层警力的深入却是必须的。笔者认为基层派出所必须派出一定数量的干警时常去农村巡逻，这不仅可以预防犯罪，而且可以加强警民关系，是责任政府的体现，这在我国目前基层警力严重匮乏的情况下，更是难能可贵的。

四、自治与“吏”治之法制融合

  前面已经谈到了“村官”称谓的不合理性，其实，这一称谓不仅关系到农民思想意识的问题，更关系到农村治理结构的法律性质或地位，或者讲得更为广泛一点，就是关于什么样的农村治理结构才是优化的，什么样的治理结构才是适应新农村建设的？在笔者看来自治为主、“吏”治为辅，自治与吏治相结合的治理方式是最合理的，而从微观方面来看，怎样自治，怎样吏治，以及如何使两者完美结合，这又是很复杂的问题，下面将对这一问题进行剖析。

  自治的关键在于全体农民的参与，而这种参与的首要表现就是村委会成员的选举，因为村委会是整个农村自治体系的带头人，它是农民与政府联系的纽带，政府的惠农措施都需要村委会落实，而农民的意见也急需村委向政府传达，所以，绝不能在这一环节上出问题。但是，目前农村的现状却正是这一环节出现了严重的“空洞”，造成这种“空洞”现象的根本原因便是缺乏有力的监督，这种监督的缺乏体现在村委会的选举中、村务工作中、惠农措施的传达和落实等等各个方面。在村委选举过程中，不管实行的是每户一票方式还是每人一票方式，当把选票收上来后，这些票便脱离了群众的视线，计票过程无人监督，即便有，也是由这些候选人或者与候选人有亲密关系的人在统计与监督，甚至还有更严重的情况，某些地方选举后，干脆不计票，直接宣布某候选人当选，使得整个选举只是形式，群众并未真正参与。此外，在有些地区，村委人员贿选成风，如村长候选人在选举期前挨家挨户送礼。不过，这种情况下倒也反映了农民的选举权得到了保障，总比前面那种情况下无声无息中便结束了选举的要好。然而，不管是暗箱操作的形式选举，还是贿选，都只是表面现象，而透过这些现象，究其原因，便会得到这样的结论：为什么会有如此多的人想方设法成为村长？这个职务本来是公共服务者的角色，可在这些人眼中，就成了“村官”，成了权力与利益的象征。这在现实生活中也得到了证实：如果有陌生人需要找某村村长，无需问路，只要看该村哪幢房子最漂亮，那准是村长的家。这是目前越来越多农民的共识，尽管可能过于绝对，但绝不是戏言。由于各项监督措施的空白，而中央的惠农政策又逐渐增多，农村贪腐已经日趋严重，必须受到极大的重视，否则将会使中央的努力毁于一旦，使得惠农措施满足的只是贪腐者的私欲。

  针对上述诸多问题，笔者认为，有必要在农村各种事务中建立一套完整的监督体系，并且把这套监督体系法律化或者法规化。具体来说，在选举问题上，参照诉讼程序中的回避制度，候选人以及与其有亲密关系的人都不能参与计票活动，必须回避。计票工作必须由确定数目的本村普通村民以及相应数目的邻村村民进行，而且，必要时还可以邀请乡政府工作人员参与监督，计票工作必须及时完成，结果要详细公布。另一个则是村务公开问题，尽管村务公开已经成为一种共识，但是，在很多地区，村务依然是不透明的，农民基本上不清楚政府的惠农措施。而即便是在那些村务公开的农村地区，这种公示制度依然急需改进。因为，虽然村务是公开的，但是，这种公开的主体依然是村委人员，也就是说，这种公示牌是由村委主要是村长授意制作完成的，于是，如果村长避重就轻，只公示一些无关紧要的事，如中央拨了一笔较大的款项给某村，但村长在公示牌中却说明只拨了一点甚至忽略这一笔款项，那么，这种公示制度也只是流于形式的伪民主，中央的款项补助的不是农民，而是使“村官”们中饱私囊。所以，在村务公示方面，应围绕公示牌的制作主体、制作过程来改进。由于村委会的特殊地位，公示牌的制作主体只能是村委，但是，在制作过程中，如果是涉及政府惠农措施的事务，必须有熟知此惠农措施的政府工作人员进行现场指导，以及必须由数名村民现场监督，这样的公示牌才更有公信力。这便是自治与“吏”治的结合治理，这种模式应该予以法律化，也唯有如此，才能使农村有一个坚定的引路人。

  本文在此还将特别针对今年湖南省两会的一项提案发表一点刍议，该提案希望政府给全省离任的老村长予以生活补助，即今后在湖南省对村长也建立公务员式的退休制度。笔者认为，该提案的提出者完全没有从实际出发。因为，现实生活中，每个村的村长的生活条件在该村中都算是比较好的，而在其任期内国家也会给他工资，如果在其离任后依然发放退休金，这只会使得村长与普通村民之间的贫富差距进一步拉大。其次，提案者指出该提案可提高村长的工作积极性。但是，提案者却忽视了目前村长争夺战的火爆场面，如果使村长这个职务象征的利益更大，那么，贿选等暗箱操作将更为广泛，况且，如果那些村长都是看着这些退休金工作，那么，他根本就不能胜任这个角色，因为他是公共服务者，不是以谋利为目的的商人。从理论上说，前面已经表明，村长不属于公务员，因此公务员制度对其无法适用。当然，经济条件好的农村地区可以通过全村公投的方式决定是否对村长实行退休制，但是，这些退休金只能动用村里的集体财产，而绝不能以国家实施统一补助的方式。所以，这得由农村用自治的方式解决，政府不宜介入。

五、结语

  正如每一个政治家心中都有一个理想国，每一个法律人心中也有一套理想规则。笔者此处展现的略显幼稚的规则未必能在“新农村”建设中实现，也未必就符合现实。但是，规则能否在现实中实现并不影响其在法理上的存在，因为，“世界上的一切事物，尤其是最艰难的事物，人们不要期待播种与收获同时进行，为了使他们逐渐成熟，需要一个培育的过程。”